Чтение онлайн

На основании вышеизложенного оптимальным способом познания системы бюджетного права (во всех его ипостасях) является рассмотрение исторической эволюции системы бюджетного права с момента его возникновения до настоящего времени.

Начнем с того, что появление в России науки финансового права как самостоятельной отрасли знания, согласно итогам исследования Ю.В. Гинзбурга, целесообразно датировать рубежом XIX–XX вв. [162] В то время, после принятия университетского устава 1863 г., создаются самостоятельные кафедры финансового права. Автор показывает, что предмет науки финансового права в этот период фактически ограничивался предметом бюджетного права, т. е. изучением способов приобретения средств для государственных нужд (что соответствует институтам государственных доходов и государственного долга) и организации удовлетворения государственных потребностей (соответствует институту государственных расходов). Вслед за этим выделился институт бюджетного контроля, после чего стало возможным говорить и о появлении научной отрасли знаний по бюджетному праву [163] . Система науки бюджетного права в указанный период (XIX – начало ХХ в.) была предельно проста и сводилась к двум основным разделам – правилам о государственных расходах и о государственных доходах [164] .

Бюджетное право как подотрасль законодательства сформировалось позже, чем наука бюджетного права. Существовали отдельные правила составления государственной росписи, эволюция которых разделяется исследователями того периода на три этапа:

– составление росписи в доконституционную эпоху (1862–1906 гг.);

– составление росписи по правилам 1906 г.;

– бюджетное право по советскому законодательству [165] .

Таким образом, в начале ХХ в. вся система бюджетного законодательства сводилась к правилам составления государственной росписи доходов и расходов [166] .

Как отмечает И.С. Плехан (составитель и комментатор свода «Бюджетные законы», изданного в начале ХХ в.), «с кодификационной точки зрения наше сметное законодательство представляет ту характерную особенность, что оно не только не объединено в отдельном уставе или положении, но даже и в разъединенном виде далеко не все вошло в Свод законов» [167] .

В Своде законов РСФСР акты бюджетного законодательства (о бюджетных правах и о передаче вопросов на решение министерств, ведомств и местных Советов) были помещены в § 2 гл. «Финансы и кредит» разд. IV «Законодательство о народном хозяйстве» [168] .

Систематизация бюджетного законодательства производилась при издании сборников финансового законодательства. Известен сборник «Бюджетная система Союза ССР» (составитель С.С. Глезин), который включал все финансовое законодательство [169] . В этом сборнике отражена точка зрения экономистов, считающих, что почти все финансовое законодательство в области бюджета является бюджетной системой.

Следует привести мнение Т.В. Конюховой о том, что в советский период бюджетное законодательство не имело обобщающего акта, поскольку командные методы управления финансами предполагали весьма детальную регламентацию данной сферы ведомственными актами. В постсоветский период в экономической и юридической литературе был поставлен вопрос о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принятие БК РФ и НК РФ и обусловило появление бюджетного права и налогового права как подотраслей финансового права [170] .

В 2000 г. Указом Президента РФ был одобрен Классификатор правовых актов [171] . Согласно данному классификатору в рамках раздела «Финансы» подраздел бюджетного законодательства не выделен, но имеются следующие подразделы:

• Общие положения бюджетного устройства;

• Федеральный бюджет;

• Бюджеты субъектов Российской Федерации;

• Местные бюджеты;

• Иные вопросы бюджетного устройства.

Подразделы «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов Российской Федерации», «Местные бюджеты» разделены на следующие отделения:

– Доходы;

– Расходы;

– Государственный (муниципальный) долг;

– Государственные (муниципальные) кредиты;

– Бюджетный процесс;

– Государственный финансовый контроль.

Подраздел «Иные вопросы бюджетного устройства» включает отделения:

– Иные виды бюджетов (Государственные внебюджетные фонды);

– Сбалансированность бюджетов;

– Бюджетная классификация;

– Казначейство.

Следует заметить, что классификатор строит систему бюджетного права по трем уровням: федеральному, региональному (уровень субъектов РФ), местному, что отличает его от системы бюджетного права, определенной Бюджетным кодексом РФ.

Опираясь на БК РФ, можно представить следующую систему подотрасли бюджетного права:

институт бюджетного устройства;

• институт доходов, который включает субинституты: доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов РФ и местные доходы;

• институт расходов бюджета, который включает субинституты: расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов РФ, местные расходные обязательства, а также бюджетные ассигнования;

• институт сбалансированности бюджета, в котором имеются субинституты дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного кредита и использования нефтегазовых доходов бюджета;

• институт государственного и муниципального долга, в котором выделены субинституты государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, внешних долговых требований Российской Федерации;

• институт межбюджетных трансфертов, в который включены субинституты дотаций, субсидий, субвенций;

• институт государственных внебюджетных фондов;

• институт бюджетного процесса, включающий субинституты: полномочия участников бюджетного процесса, бюджетные полномочия при временном финансовом управлении, основы составления проектов бюджетов, основы рассмотрения и утверждения бюджетов, исполнение бюджетов, исполнение судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, внешняя проверка исполнения бюджетов, бюджетного учета и отчетности;

• институт государственного и муниципального финансового контроля;

• институт ответственности за нарушения бюджетного законодательства [172] .

Система науки бюджетного права (равно и учебной дисциплины) включает, как и многие иные отрасли (подотрасли) права и правовые науки, общую и особенную части. В общей части изучаются общие понятия, принципы, источники бюджетного права, иные общие полномочия. В особенной части рассматриваются основные, наиболее крупные институты бюджетного права и институты вспомогательные, которые могут трансформироваться с изменением законодательства или экономических условий (схема 2.9). К основным, неизменным институтам бюджетного права следует отнести:

• бюджетные расходы;

• бюджетные доходы;

• сбалансированность бюджета;

• государственный кредит и государственный (муниципальный) долг;

• бюджетное устройство (включает бюджетную систему, межбюджетные отношения, в том числе субинститут межбюджетных трансфертов);

• бюджетный процесс (пожалуй, наиболее крупный институт бюджетного права, который разделяется на субинституты бюджетных полномочий; выделяются четыре стадии бюджетного процесса; в рамках стадии исполнения бюджета изучается порядок исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы РФ);