Чтение онлайн

Важнейшая реформа местного управления и самоуправления, которой Столыпин придавал принципиальное значение (как второй по значимости после аграрной реформы), завершилась полным провалом. Концепция проекта местной реформы, представленная Министерством внутренних дел в конце 1906 года и одобренная в целом царем, имела весьма прогрессивный характер. Столыпин стремился перестроить всю систему местного управления – от сельского до губернского – на современных началах, с учетом реалий «обновленной России», в том числе и ожидаемых социальных изменений в деревне. Ключевой идеологический вектор, объединявший изначально основные мероприятия реформы, – отход от традиционных сословных начал организации местного управления и самоуправления. Часть законопроектов в рамках общего проекта реформы была подготовлена в 1907 году для внесения во 2-ю Думу, но в пылу противостояния дело так и не дошло до их содержательного рассмотрения. А тем временем, как оказалось, миновала благоприятная для проведения либеральных реформ конъюнктура. Правительство не только снизило активность при продвижении преобразований, но было вынуждено все больше оглядываться на оппонентов справа. Столыпин предварительно выносил проекты на обсуждение в Совет по делам местного хозяйства, созванный в 1908 году (он был задуман как совещательный орган – «Преддумье», как его стали называть). И практически все проекты местной реформы сталкивались с ожесточенным сопротивлением консервативных сил, в первую очередь представителей «объединенного дворянства», – и на заседаниях этого совета, и в Государственном совете, и в придворных сферах…

Реформа уездного управления, занимавшая центральное место в концепции местной реформы, вызвала и самое энергичное противодействие. Столыпин попытался посягнуть на прерогативы уездных предводителей дворянства, которые были главными фигурами в уездных администрациях. Предводителей дворянства (по традиции, «из чести», являвшихся также главами всех уездных административных коллегий) предлагалось заменить уездными начальниками – чиновниками, которые назначаются правительством и перед ним ответственны. Компетенцию уездных предводителей планировалось ограничить, оставив за ними лишь школьное дело и местное землеустройство. При подготовке правительственного проекта учитывалось, в числе прочего, и то, что зачастую из-за оскудения дворянского землевладения было невозможно подобрать на ответственную должность предводителя дворянства какого-либо кандидата, подходящего по своим деловым качествам. Противники реформы сразу усмотрели «оскорбление» для дворянства в намерении лишить предводителя (выбираемого только дворянством и независимого от населения и администрации) гарантированной роли руководителя уездной власти. Активные деятели Совета объединенного дворянства, негодующие по поводу нововведения, пускали в ход всевозможные политические аргументы. Правительство и лично Столыпин обвинялись в попытке отнять полномочия, дарованные царями, подорвать опору «исторической власти», подготовить переход к республиканскому строю и т. п. В итоге, хотя проект реформы уездного управления и смог пройти через Совет по делам местного хозяйства (с минимальным перевесом голосов – за счет присутствовавших чиновников), Столыпин был вынужден в 1909 году отступить. Весной 1911 года Министерство внутренних дел разработало новый проект, закреплявший теперь за предводителями дворянства председательство в уездных советах. Но даже в таком виде проект не был внесен в Думу…

Столыпинский проект местной реформы предусматривал и другой принципиальный шаг – создание всесословной волости, своего рода подобия «мелкой земской единицы». Предлагая заменить старую крестьянскую волость (она была низким звеном административно-полицейской системы) на волость всесословную, правительство полагало, что на нее можно будет переложить и часть дел, которыми занимается уездное земство. Представлялось полезным, чтобы во всесословной волости – среди выборных гласных и в волостном правлении – были представлены и работали вместе с крестьянами и помещики, и местная интеллигенция. Но и этот проект вызвал сопротивление представителей дворянства, опасавшихся, что они окажутся в меньшинстве в волостном собрании, где будут преобладать крестьяне. Особенно их беспокоило, что на дворян-землевладельцев ляжет основное бремя местных налогов (расходуемых на содержание в волости школы, больницы, полиции, почты и т. д.).

Столыпину пришлось пойти на уступки, и в 3-ю Думу был внесен скорректированный проект Положения о волостном управлении. Он предусматривал достаточно высокий имущественный ценз для участия в выборах, отсекавший интеллигенцию (а в проекте, представленном во 2-ю Думу, говорилось лишь о местном сборе в размере 2 рублей). Коллегиальное правление всесословной волости теперь заменялось единоличным – должен был избираться старшина, а крупные собственники получали возможность отдельно от остальных избирателей проводить своих кандидатов в гласные. Правительство даже категорически отказывалось включить в название законопроекта слово «земство» (на этом настаивали депутаты 3-й Думы) – чтобы не вызывать либеральные ассоциации и не раздражать еще больше реакционные дворянские круги. Более того, под давлением правых Столыпин отказался поддерживать думский проект как слишком либеральный, хотя он и повторял преимущественно правительственный вариант 1907 года. В результате проект всесословной волости, одобренный Думой в мае 1911 года и дошедший до Государственного совета, в мае 1914 года был на корню отвергнут, без попыток постатейного обсуждения94. Оказалось похоронено и готовившееся вместе с волостным проектом Положение о поселковом управлении – оно касалось самой первой ступени организации власти, по сути самоуправления. Проект, частично выхолощенный Советом по делам местного хозяйства, с марта 1911 года «завис» в Думе, а в феврале 1913 года был вообще отозван главой Министерства внутренних дел Н. А. Маклаковым95.

Сопротивление вызывал еще один важный элемент реформы – переход от сословных курий к имущественным при выборах в уездное земство. В проекте 1907 года это предложение диктовалось не в последнюю очередь нехваткой дворян, сохранивших избирательный ценз, – подобный «дефицит» ставил под сомнение вообще работоспособность земств. Требовалось расширить круг избирателей, и логичным решением показалось объединение в одной курии всех землевладельцев, независимо от происхождения. Расчет делался на приход в земство «крепких и сильных» крестьян-собственников, появляющихся по мере триумфального шествия земельной реформы. Соответствующим образом «настраивался» избирательный ценз – он понижался вдвое и составлял в центральных губерниях 5–6 десятин. Тем не менее дворянская «оппозиция» и здесь усмотрела угрозу потерять руководящую роль. Возможность избрания «достойного» дворянского представительства в уездное земство должна была быть застрахована сохранением сословных курий96.

Остались не реализованы планы по модернизации системы губернского, а также уездного управления. Премьер преследовал, не в последнюю очередь, вполне прагматичную задачу – укрепить правительственную «вертикаль власти» при назначении губернаторов, подразумевая, что для этого нужно вывести процесс назначения губернаторов из сферы влияния придворной камарильи и различных «темных сил». Естественно, эти замыслы, как и попытки ослабить позиции уездных предводителей дворянства, встретили резкое противодействие правых. Оппоненты из Совета объединенного дворянства заявляли, что чиновники покушаются на прерогативы верховной власти – «начальники губерний» должны и впредь назначаться царем, а не превращаться в «представителей правительства».

Основная же цель губернской реформы (так и не достигнутая), как изначально объявлял Столыпин, – воплощение в жизнь «принципа возможного объединения всех гражданских властей, всех отдельных многочисленных ныне присутствий и, главным образом, осуществление начала административного суда». «Таким путем все жалобы на постановления административных и выборных должностных лиц и учреждений будут, согласно проекту, рассматриваться смешанной административно-судной коллегией с соблюдением форм состязательного процесса», – пояснял премьер, выступая перед 2-й Думой97. Реорганизовав систему губернской администрации, Столыпин стремился усилить влияние правительственной власти в лице губернаторов, а также, что особенно важно, повысить ее эффективность и авторитет. Добиться этого можно только вместе с укреплением законности, а для этого следует ввести совершенно новый для России институт административной юстиции. Планировалось образование специальных коллегиальных учреждений – судебно-административных присутствий губернского совета, которые обеспечивали бы законность в действиях представителей власти. Разрешение в этих присутствиях конфликтов между частными лицами, администрациями, земствами должно было приближаться по форме к гласному и состязательному судебному разбирательству98.

Преобразования судебной системы коснулись в основном лишь местного суда. Первоначально приоритетами реформы местного суда называлось упразднение крестьянского волостного суда, лишение земских начальников судебных функций и восстановление института мировых судей, избираемых земством. Ликвидация крестьянского волостного суда рассматривалась как важнейший шаг, позволяющий избавиться от сословных ограничений и распространить на крестьян действия писаного права. Переход от норм обычного права, которым руководствовались крестьянские волостные суды, к писаному праву был призван защитить интересы собственников – в первую очередь крестьян, выделяющихся из общины, – в случае возникновения конфликтов с общинниками. Реформаторские планы Столыпина, представленные депутатам 2-й Думы, предполагали не только отмену волостных судов, но и полную ликвидацию института земских начальников. Особо подчеркивалась задача «создать местный суд, доступный, дешевый, скорый и близкий к населению». Но при прохождении законопроекта под давлением правых в Государственном совете Столыпину и министру юстиции И. Г. Щегловитову пришлось пойти на компромисс. Ради спасения принципов выборности мировых судей и изъятия судебных функций у земских начальников был сохранен волостной суд. Впрочем, с оговоркой, что в нем не могут рассматриваться споры о выделяемых из общины землях. Закон о реформе местного суда был утвержден Николаем II 15 июня 1912 года, но начал вводиться в действие в 1914 году, и только в 10 губерниях99.

Не удалось осуществить ряд других принципиальных преобразований, затрагивающих судебную сферу и необходимых «в целях обеспечения в государстве законности и укрепления в населении сознания святости и ненарушимости закона». Между тем правительством была подготовлена серия либеральных законопроектов, укрепляющих основы правового государства, делающих судебную систему более гуманной и демократичной. Так, законопроект «О введении состязательного начала в обряде предания суду» был одобрен Думой в мае 1909 года, но встретил возражения со стороны Государственного совета, с которыми депутаты не согласились, и спустя два года проект оказался отклонен верхней платой. Печальная участь постигла и другой декларировавшийся Столыпиным либеральный законопроект – «О введении защиты на предварительном следствии». Депутаты только начали рассматривать внесенный в 3-ю Думу проект, как он оказался отозван министром юстиции для доработки и впредь больше не вносился. Специальным законопроектом предполагалось ввести институт условного осуждения – он получил одобрение Думы, но был отвергнут Государственным советом в апреле 1910 года100. Фактически из всего ряда судебно-правовых законопроектов удалось добиться принятия лишь закона «Об условном досрочном освобождении». Проект был утвержден в июне 1909 года, а уже в 1910 году его применили более чем к 12 тысячам осужденных.

Примечательно, что остались неосуществленными и знаковые, с точки зрения избавления от атрибутов «полицейского государства», меры, обещанные Столыпиным. Например, упразднение административной высылки, принятие нового полицейского устава и преобразование полиции «в смысле объединения полиции жандармской и общей, причем с жандармских чинов будут сняты обязанности по производству политических дознаний, которые будут переданы власти следственной».

В то же время столкнулись с сопротивлением и до Февральской революции 1917 года так и не были приняты законопроекты, совершенствующие систему гражданской и уголовной ответственности должностных лиц. Среди них проекты «О судопроизводстве по преступным делам по службе», о возмещении чиновником ущерба, нанесенного противоправными действиями («Об изменении порядка производства дел о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц»), Они встретили противодействие в Государственном совете, были возвращены в Думу для нового рассмотрения и оказались похоронены101.

Сокрушительным провалом завершились усилия Столыпина по обновлению на либеральных принципах законодательства, затрагивающего вопросы веры, существования различных конфессий и исповеданий, прав всех верующих, взаимоотношений между государством, церквями и сектами. Силу закона не обрел ни один из восьми вероисповедных проектов, внесенных правительством во 2-ю Думу, а затем продолживших мучительное прохождение через Думы следующих созывов и Государственный совет. В обществе это поражение воспринималось особенно болезненно, учитывая давно назревшую потребность преобразований в конфессиональной сфере. Крайне негативный для власти эффект усиливался тем, что Столыпин в первоначальном пакете реформ придавал действительно большое значение вероисповедным вопросам, давая надежду на осуществление весьма либеральных преобразований. После издания проекта о старообрядческих и сектантских общинах (указом 17 октября 1906 года по статье 87) складывалось впечатление, что правительство готово к существенным нововведениям. Ожидалось, в частности, принятие законов, которые обеспечат права верующих, не принадлежащих к «господствующей первенствующей Православной Церкви», расширят гарантированные возможности для деятельности других церквей. В 1906–1907 годах правительство Столыпина, казалось, было недалеко даже от признания права российских подданных на бесконфессиональное состояние и гражданский брак, не говоря уже о снятии ограничений, устанавливаемых при заключении смешанных браков. И показательно, что при рассмотрении в 3-й Думе вероисповедных законов правительство могло рассчитывать на поддержку не только «официозного» центра во главе с октябристами, но и на их альянс с кадетами, обычно остающимися в оппозиции.