Чтение онлайн

28 См. закон от 20 февраля 1786 года, т.1, с.217.

29Существует косвенный способ заставить общину повиноваться. Например, закон обязывает общины содержать дороги в надлежащем состоянии. Если же они не сочли нужным проголосовать за создание фондов, необходимых для этого, то общинный чиновник, в чьи обязанности входит надзор за дорогами, имеет право своей властью собрать причитающиеся средства. А так как он сам тоже отвечает перед гражданами за плохое состояние дорог и в свою очередь может предстать перед сессионным судом по их требованию, то можно быть уверенным, что он обязательно использует в общине то исключительное право, которое дано ему законом. Так сессионный суд, угрожая чиновнику, принуждает к повиновению всю общину. См. закон от 5 марта 1787 года, т. 1.с. 305.

30Законы Массачусетса, т. II, с.45.

76

имея никакого отношения к формированию общинной власти, не может отозвать чиновников, которых не он назначил.

Кстати, чтобы убедиться в небрежности или нерадивости того или иного должностного лица, необходим постоянный надзор за деятельностью нижестоящих чиновников. Вместе с тем сессионный суд, собираясь всего лишь два раза в год, надзора не осуществляет; он лишь решает переданные на его рассмотрение дела по фактам правонарушении.

Единственной гарантией активного и разумного выполнения чиновником вверенных ему обязанностей является ничем не ограниченное право смещения их с должности, что не во власти судебных органов.

Во Франции мы пытаемся найти эти гарантии в административной иерархии; в Америке же их видят в выборности должностных лиц.

Итак, подводя итог вышесказанному, можно в нескольких словах сказать следующее.

Если государственный чиновник в Новой Англии совершает преступление при исполнении своих служебных обязанностей, то он всегда предстает перед обычным судом.

Если же он совершает административную ошибку, то его наказывает суд, имеющий чисто административный характер; а в тех случаях, когда дело весьма серьезное или не терпит отлагательства, судья выполняет функции данного чиновника31.

И наконец, чиновник, виновный хотя бы в одном из тех неявных нарушений, не поддающихся определению или оценке органами правосудия, ежегодно предстает перед судом, решения которого не подлежат обжалованию и который может сразу же лишить чиновника всяких полномочии, ибо его полномочия кончаются одновременно с прекращением действия его мандата на власть.

В данной системе, бесспорно, немало существенных достоинств, однако на практике встречаются определенные трудности, на которые необходимо указать.

Я уже отмечал, что административный, или так называемый сессионный, суд не имеет права надзора за должностными лицами общины; он может действовать лишь в том случае, если, выражаясь юридическим языком, дело передано в суд. Вот именно в этомто и заключается слабое звено всей системы.

Американцы Новой Англии не стал и учреждать при сессионном суде прокурорского надзора 32, и необходимо признать, что учредить его им было весьма непросто. Если бы они ограничились тем, что разместили в каждом главном городе округа чиновника-обвинителя, не придав ему одновременно помощников в общинах, то каким образом этот обвинитель смог бы знать больше о том, что творится в округе, нежели сами члены сессионного суда? Если же в каждой общине он имел бы своих агентов, то в его руках сосредоточилась бы самая страшная форма власти — власть управлять от имени правосудия. Законы между тем суть продолжение обычаев, а ведь ничего похожего в английском законодательстве не существовало.

Таким образом, американцы разделили право надзора и право обвинения, как и все остальные административные функции в обществе.

Члены расширенной коллегии присяжных, согласно закону, обязаны предупреждать суд, при котором эта коллегия создана, о всякого рода правонарушениях, совершаемых в округе33. Существует несколько видов крупных административных правонарушений, по которым именно атторней обязан официально возбуждать судебное дело34. И все же обязанность наказывать правонарушителей чаще всего возлагается на фискальных чиновников, занимающихся сбором денежных штрафов. Таким образом, казначей общины обязан преследовать в судебном порядке большую часть административных правонарушений, которые совершаются на его глазах.

31Например, если община упорно отказывается выбирать податных чиновников, то сессионный суд назначает их сам; причем чиновники, назначенные таким образом, имеют все те же права, что и выборные должностные лица. См. вышеприведенный закон от 20 февраля 1787 года.

32Я говорю именно при сессионном суде. Дело в том, что при обычных судах существует чиновник, выполняющий отдельные функции атторнея.

33Присяжные заседатели обязаны, например, извещать суд о плохом состоянии дорог. — Законы Массачусетса, т. I, с. 308.

34Если, например, казначей округа совершенно не представляет отчетов. — Законы Массачусетса, т. I, с. 406.

77

Однако американское законодательство обращено в первую очередь к частным интересам35; и именно с этим основополагающим принципом постоянно приходится встречаться при изучении законов Соединенных Штатов.

Американские законодатели весьма мало верят в человеческую честность, однако они всегда исходят из разумности людей. Как следствие, они очень часто полагаются на то, что частный интерес послужит исполнению законов.

Когда в результате злоупотребления административной властью серьезно и ощутимо страдает частное лицо, все прекрасно понимают, что его личный интерес, его заинтересованность неизбежно побудит его подать жалобу.

Между тем несложно предвидеть, что, если предписание закона, каким бы оно ни было полезным для общества, совершенно не затрагивает интересов отдельных лиц, каждый подумает о том, стоит ли ему выступать в роли обвинителя. Именно поэтому, да еще и при условии своеобразного молчаливого сговора, законы легко могут выйти из употребления.

В результате существующей системы, толкающей людей на крайности, американцы вынуждены заинтересовывать доносителей, предлагая им в отдельных случаях часть взимаемых штрафов36.

Этот способ весьма опасен: исполнение закона сопровождается моральным разложением людей.

Над должностными лицами округа, строго говоря, уже не существует никакой иной административной власти, кроме власти правительства.

РАЗМЫШЛЕНИЯ ОБ УПРАВЛЕНИИ СОЕДИНЕННЫМИ ШТАТАМИ

Отличия систем управления в штатах, входящих в состав Союза. — Чем дальше к югу, тем общинная жизнь становится менее активной и менее полной. — Возрастание роли чиновника, сужение

власти избирателей. —Административные функции переходят от общины к округу. —Штаты

Нью-Йорк, Огайо и Пенсильвания. — Принципы административного устройства, свойственные всему