Эффективное правительство для нового века
Шрифт:
Преобразования в действии: стратегия Абу-Даби
Достижение общенациональных целей более вероятно, если действия правительства могут быть количественно оценены. От правительств новой эры потребуются стратегические планы, результаты или показатели которых будут связаны с национальным приоритетами.
Хороший пример – эмират Абу-Даби, ОАЭ. Главными целями экономической стратегии Абу-Даби на период до 2030 года («Экономическая стратегия Абу-Даби–2030»), изложенной в 142-страничном документе, являются «безопасное и надежное общество и динамичная, открытая экономика» [32] . Этот документ описывает будущее Абу-Даби как «стабильную многоотраслевую экономику с высокой прибавочной стоимостью, которая поощряет коммерческую деятельность и предпринимательство и интегрирована в мировую экономику, предоставляя наилучшие возможности для всех».
Правительство Абу-Даби выделяет девять фундаментальных элементов социального, политического и экономического будущего эмирата. Эти элементы – развитие и расширение возможностей частного сектора; создание стабильной экономики знаний; благоприятные и прозрачные нормативно-правовые отношения; прочные и разносторонние международные связи; оптимизация ресурсов эмирата; первоклассное образование, здравоохранение и инфраструктура; полная национальная безопасность; поддержание ценностей, культуры и наследия Абу-Даби; широкомасштабное сотрудничество с Федерацией ОАЭ.
Осуществлению такой стратегии способствует концентрация усилий на четырех приоритетных сферах деятельности: экономическое развитие; социальное развитие и развитие человеческих ресурсов; развитие инфраструктуры и экологическая устойчивость; оптимизация деятельности правительства.
Стратегическое видение правительства Абу-Даби дополнено детально структурированным планом по его достижению. Он охватывает стратегию экономического развития эмиратов, политические меры и нормативные механизмы для их реализации. В стратегическом плане перечислены отрасли, которым предстоит стать движущей силой экономического роста; предприятия, которые будут обеспечивать рост и конкурентоспособность; региональные и/или социальные группы, которым требуется уделять особое внимание. Политические и нормативные инструменты включают создание благоприятной деловой среды; развитие финансовых и валютных инструментов, инфраструктуры, сферы услуг и человеческих ресурсов.
32
https://gsec.abudhabi.ae/Sites/GSEC/Navigation/EN/publications.did=131400.html
Рисунок 2. Экономическая стратегия Абу-Даби на период до 2030 г.
Источник: «Экономическая стратегия Абу-Даби–2030»
В документе подробно описаны цели приоритетных областей политики – всего их 30 – и перечислен ряд показателей, которые используются для оценки прогресса и в качестве гарантии того, что правительство придерживается выбранного курса и успешно реализует избранную стратегию.
В совокупности документ «Экономическая стратегия Абу-Даби–2030» представляет собой дорожную карту будущего эмирата. Он содержит все важнейшие элементы, необходимые для обеспечения национальной устойчивости: комплексную стратегическую концепцию; подробное описание широких направлений государственной деятельности; перечень секторов, имеющих ключевое значение для реализации этой стратегии; перечисление политических приоритетов; список областей особого политического внимания и связанных с ними целей, а также систему показателей для оценки прогресса.
Как мы увидели, правительства формируют четкое представление о направлениях деятельности, зачастую в форме детальной концепции, а также разрабатывают политики, определяющие отдельные аспекты правительственных решений, – например, по степени открытости для глобального рынка, основным факторам экономического роста и секторальным драйверам экономического развития.
Затем определяются долгосрочные результаты деятельности и устанавливается структура, в рамках которой прорабатываются национальные стратегии и планы их реализации. Национальные цели становятся основой подробных стратегических планов действий, которые затем тесно увязываются с результатами или показателями движения в намеченном направлении.
В прошлом конкретная проработка и претворение в жизнь намеченных правительством мер осуществлялись через государственные структуры, специально приспособленные для решения подобных задач. Однако сегодня многие правительства больше не зависят от учреждений государственного сектора в своем стремлении сформировать нацию, которая воплотит их надежды на будущее.
Граница между правительственными и неправительственными организациями размывается все больше. Появился термин «гибридное правительство», которым обычно обозначаются различные виды организаций, занимающих новую нишу: корпорации с государственным финансированием, государственные инвестиционные фонды или особые экономические зоны (ОЭЗ) [33] .
33
«The rise of hybrid governance» by Parag Khanna. October 2012; www.mckinsey.com/insights/public_sector/the_rise_of_hybrid_governance
Предприятия с государственным участием – это юридические лица, полностью или частично принадлежащие государству, но, как правило, управляемые частными лицами. Подобная организационно-правовая форма предприятий – не новшество. Хотя прежде они так не назывались, но уже в XVII веке существовали компании, которые считались полностью или частично государственными и находились в частном управлении. Известный пример – Ост-Индская компания. До момента передачи под непосредственный контроль парламента Великобритании (в XVIII веке) она действовала на основании королевского устава, дарованного ей в 1600 году королевой Елизаветой I. Чрезвычайно прибыльное предприятие для большинства своих участников, Ост-Индская компания управляла территорией Индии, имела собственную армию и приобрела огромные богатства за счет торговли и колонизации территорий.
Между тем, хотя предприятия с государственным участием имеют долгую историю, их судьба и востребованность у правительств менялись. Есть свидетельства о принадлежащих государству предприятиях до Первой мировой войны [34] и в послевоенный период. В Америке, где после краха Уолл-стрит и в период Великой депрессии наблюдался высокий уровень безработицы и массовое обнищание населения, государственные предприятия смогли обеспечить занятость населения. Правительства, которые принимали либеральный подход невмешательства государства в экономику, обычно выводили предприятия из собственности государства через программы приватизации.
34
www.stwr.org/multinational-corporations/the-return-of-state-ownedenter-prises-should-we-be-afraid.html
Сегодня сектор полугосударственных предприятий находится на подъеме как в развитых экономиках, пытающихся преодолеть посткризисную экономическую депрессию, так и в развивающихся странах. В России и Бразилии доля государства в капитализации фондового рынка составляет 30–40 %; в Китае – 60 % [35] . Интересен тот факт, что в недавно опубликованный список крупнейших в мире компаний Forbes Global 2000 включены 208 принадлежащих государству корпораций [36] . По оценкам, приблизительно 90 % мировых запасов нефти и значительный процент других ресурсов контролируются государством.
35
«Leviathan as capitalist». Economist. 21 June 2014.
36
«Meeting of the OECD Council». May 2014.
Предприятия с государственным участием встречаются во всех сферах государственной деятельности и во всех отраслях промышленности. Они работают в сфере коммунальных услуг, здравоохранения, пивоварения, телекоммуникаций, средств массовой информации, энергетики, финансовых услуг, спорта, даже в игорном бизнесе и лотереях (включая интерактивные азартные игры, например интернет-покер). Многие из них, такие как «Би-Би-Си», «Газпром» и Bank of China, известны во всем мире.
Одна из причин популярности предприятий с государственным участием в наше время состоит в том, что они ищут новые пути эффективного оказания целевых государственных услуг. Трудно «идти в ногу» с быстро глобализирующимся миром, в котором, среди прочих факторов, под воздействием современных технологий меняются способы ведения предпринимательской деятельности. Правительства должны стать более гибкими и оперативными, иметь доступ к самым передовым специальным знаниям – и предприятия с государственным участием помогают достичь этой цели. В развивающихся странах такие предприятия обладают преимуществами, не всегда доступными правительству. Они могут привлекать капитал теми способами, которыми правительство не может воспользоваться самостоятельно. Им открыт доступ к мировым рынкам и возможность расширить свое присутствие с помощью целевых инвестиций. За счет внедрения управленческих и организационных методов частного сектора они способны создать привлекательную среду для талантливых работников и организационные структуры для эффективной работы. Практика предприятий с участием государственного капитала строится на принципах независимости органов управления, подотчетности управленческих структур, конкурентоспособных зарплатных и премиальных схемах, а также ориентации на развитие лидерских качеств.
Полугосударственные предприятия имеют также потенциальные преимущества в применении мер регулирования. Коммерческие компании, которые правительство могло бы привлечь к решению отдельных задач, не всегда устраивает созданная этим правительством регуляторная среда. Государственное участие позволяет преодолеть данную проблему, обеспечить бизнесу более благоприятные и привлекательные условия.
Особые экономические зоны отличаются сравнительно более либеральным регулированием бизнеса – например, в целях поощрения международной торговли ОЭЗ могут быть освобождены от различных налогов, квот и необходимости соблюдения отдельных законодательных норм. Понятие ОЭЗ охватывает различные категории зон – например, свободные торговые зоны (СТЗ), свободные зоны (СЗ), особые зоны экспорта (ОЗЭ) и свободные порты; все они имеют аналогичные цели. Особые экономические зоны существуют во многих странах. Множество ОЭЗ функционирует в Китае и Индии, государственные предприятия Китая даже участвуют в ОЭЗ африканских стран. На Ближнем Востоке существует постоянно действующая программа развития ОЭЗ, в том числе Индустриального города Абу-Даби и Дубайского международного финансового центра.
Все, что связано с государством, не может быть вне критики. По этому в прошлом государственные организации подвергались жесткой критике за неэффективное руководство, недостаточное обеспечение ресурсами, политически мотивированное назначение управленцев и нежелание привлекать способных и опытных специалистов. Государственным организациям необходимо квалифицированное руководство, стабильная система управления и надлежащая нормативная правовая база, высококвалифицированный персонал, полномочия и оценки результативности деятельности, увязанные с общенациональными приоритетами.
Успешные государственные организации обладают некоторыми общими свойствами. Например, должна быть ясно определена и четко сформулирована стратегия их развития, включая роль организации, цели и задачи. Решающее значение для таких организаций имеет эффективность управления и деятельности. Государственные организации должны обеспечиваться необходимыми ресурсами – в частности, они нуждаются в достаточном финансировании и в квалифицированных кадрах. Система контроля и критерии оценки результатов деятельности должны соответствовать самой передовой международной практике и быть привязаны к ключевым стратегическим, экономическим и социально-политическим показателям. При оценке необходимо учитывать способность государственных предприятий в настоящее время и в будущем вносить вклад в достижение общенациональных стратегических целей, указанных в общенациональных целеполагающих документах.