Чтение онлайн

17 июня 2009 г. Конгрессу США был представлен законопроект о финансовой реформе, разработанный администрацией США. Законопроект, встретивший серьезное противодействие со стороны отдельных групп интересов и представителей республиканской партии, получил поддержку в Палате представителей, но застрял в Сенате, где, как ожидается, он все же будет одобрен к середине 2010 г. Президент Б. Обама придает особое значение финансовой реформе, рассматривая ее в качестве одного из основных приоритетов антикризисной политики США. «Причины кризиса, из которого мы все еще выкарабкиваемся, следует искать не только на Уолл-стрит, но и в Вашингтоне. Мы обязаны извлечь уроки и провести реформы, которые позволят нам избежать подобных кризисов когда-либо в будущем» (3, с. 1). Проект содержит семь основных положений.

Регулирование системных рисков. В настоящее время объектами правительственного регулирования являются в первую очередь отдельные финансовые институты, но при этом мало внимания уделяется системным рискам, т.е. тому, каким образом крах отдельных крупных институтов сказывается на функционировании всей финансовой системы. Проект предусматривает две меры по усовершенствованию системного надзора: 1) под управлением Министерства финансов создается Совет по надзору за финансовыми услугами (Financial Services Oversight Council – FSOC), функцией которого будет идентификация возникающих системных рисков, а также координация деятельности правительства по регулированию в целом; 2) ФРС наделяется регулирующими полномочиями относительно отдельных системообразующих финансовых институтов разных типов.

Такой двусторонний подход к регулированию представляет собой политический компромисс между двумя силами: сторонниками ФРС, считающими, что ЦБ должен быть единственным контролером за системными рисками, присущими как всей финансовой системе, так и отдельным крупным институтам, и законодательной властью, озабоченной резко возросшей ролью ФРС в период кризиса, особенно расширением ее деятельности на кредитных рынках. Как считает специалист из Брукингского института Д. Эллиот, реализация полномочий FSOC будет иметь определенное значение. Однако более эффективными были бы в данном случае консолидация регулирующей власти и контроль со стороны одного полномочного регулятора. Это позволило бы избежать трудностей выработки консенсуса между различными регуляторами и достичь желаемой системной безопасности (5, с. 2).

Правила, регулирующие уровни достаточности капитала и ликвидности. В период кризиса проблема достаточности капитала банков и других финансовых институтов приобрела особо важное значение. Администрация США предлагает ужесточить требования относительно уровня капитала. Как считают специалисты, реализация этого предложения диктует необходимость сбалансированных шагов со стороны правительства – требования должны быть жесткими и эффективными, но не чрезмерными.

Ужесточение правительственного регулирования системообразующих финансовых институтов. Проект реформы подразумевает классификацию под руководством ФРС крупных финансовых институтов и выделение групп финансовых холдинговых компаний с капиталом первого порядка (Tier 1 Financial Holding Companies – Tier 1 FHCs). Эти группы должны будут иметь более высокий уровень капитала и нести бремя дополнительных ограничений по сравнению с другими финансовыми институтами. Разработчики реформы руководствуются положением, что FHC настолько велики и находятся в столь тесной взаимосвязи с ключевыми игроками рынка, что им просто нельзя позволить обанкротиться. На практике это означает, что данным компаниям будут предоставляться особые правительственные гарантии, и в случае возникновения угрозы их банкротства возросшее бремя расходов ляжет на плечи налогоплательщиков.

Расширение правительственных полномочий в сфере регулирования. Регуляторам предоставляется право вмешательства в дела финансовых институтов до того, как они становятся формально неплатежеспособными. В настоящее время уже действует режим «напоминания о необходимости корректирующих действий» по отношению к банкам с недостаточной капитализацией или столкнувшихся с другими серьезными проблемами. Однако федеральные регуляторы располагают гораздо меньшими полномочиями относительно других финансовых институтов и практически никак не воздействуют на страховые компании и хедж-фонды. Новый пункт, внесенный в проект незадолго до начала обсуждения в Конгрессе, предусматривает возможность регулирующих органов национализировать обанкротившиеся финансовые институты; при этом существенную часть издержек (до 10%) должны нести кредиторы этих институтов.

Консолидация функций регулирования. В настоящее время в США действуют пять официальных регуляторов банков и банковских институтов: Управление валютного контроля (Office of the Controller of the Currency – OCC); ФРС; Офис надзора за сберегательными учреждениями (Office of Thrift Supervision – OTS); Национальная администрация кредитных союзов (National Credit Union Administration – NCUA) и FDIC. Ранее предполагалось сократить число регуляторов до одного. Однако эта идея встретила сильную оппозицию в Конгрессе со стороны различных групп интересов. Не получило поддержки и предложение об объединении двух регуляторов финансового рынка: Комиссии по ценным бумагам и бирже (Securities and Exchange Commission – SEC) и Комиссии по срочной биржевой торговле (Commodities Futures Trading Commission – CFTC). Предполагается осуществить также дробление функций защиты прав потребителей – наряду с SEC они будут выполняться и вновь создаваемым регулятором – Агентством по финансовой защите потребителей (Consumer Financial Protection Agency – CFPA).

Более жесткие правила защиты потребителей. CFPA будет отвечать за потребительские финансовые продукты (закладные по ипотеке, кредитные карты и др.). Агентство будет наделено довольно большими полномочиями – выработка ограничительных правил, наложение штрафов и пр. В частности, агентство сможет предотвращать выпуск на рынок субстандартных ценных бумаг, таких как бумаги, обеспеченные низкокачественной ипотекой, т.е. финансовых инструментов, сыгравших «столь пагубную роль в нашем кризисе» (по словам председателя демократической партии в Палате представителей) (7, с. 2). Обязанности CFPA будут распространяться также на выпуск «простых» потребительских финансовых продуктов (plain vanilla) (например, стандартная ипотека на срок 30 лет с фиксированной ставкой).

Именно этот пункт реформы – создание нового агентства, был одним из тех, что вызвали наибольшее сопротивление при обсуждении проекта в Сенате. Мотивация оппонентов сводится к тезису, что дробление функций агентств уменьшает эффективность регулирующей власти.

Новые правила, регулирующие рынок производных финансовых инструментов и процесс секьюритизации. Одно из наиболее значимых нововведений касается банков, осуществляющих трансформацию своих кредитов и других активов в рыночные ценные бумаги (банки – инициаторы секьюритизации). Эти банки должны теперь нести не менее 5% риска, связанного с выпуском ценных бумаг. Другими словами, они обязаны сохранять за собой не менее 5% общей суммы активов, подлежащих секьюритизации. Разработчики реформы полагают, что данная мера обеспечит более внимательное отношение банков к качеству их активов. Другие шаги администрации в сфере секьюритизации включают в себя: требование относительно большей прозрачности активов, используемых в качестве обеспечения ценных бумаг; более четкие правила рейтинговых агентств, касающиеся различий между ценными бумагами, обеспеченными активами, и стандартным корпоративным долгом; а также изменения в структуре компенсаций контрагентов – участников секьюритизации.

Такие финансовые инструменты, как деривативы, также становятся объектами правительственного регулирования. Торговля и учет стандартных (не специализированных) деривативов должны теперь осуществляться с помощью организованных бирж и клиринговых палат. Это обеспечит прозрачность в сфере ценообразования; кроме того, регуляторы получат возможность отслеживать объемы торговли и позиции наиболее крупных участников рынка. В настоящее время большая часть деривативов обращается на внебиржевом рынке, что сказывается на повышении уровня кредитного риска сделок. Использование бирж и клиринговых палат не элиминирует кредитный риск полностью – биржи сами могут оказаться неплатежеспособными, если значительная часть их клиентов не способны платить по обязательствам. Однако в целом эти институты способствуют уменьшению системного кредитного риска, поскольку они имеют достаточно высокий уровень капитализации и действуют в четко очерченной и сравнительно легко управляемой сфере бизнеса.

Специалисты отмечают положительное в целом значение правительственного проекта финансовой реформы в США. Недостатки проекта обусловлены политическими ограничителями, с которыми столкнулось правительство, из-за чего нерешенной осталась, в частности, проблема консолидации регулирующей власти.

В заключение обзора следует отметить, что хотя американским властям удалось преодолеть наиболее острые проявления кризиса, стабилизировать ключевые финансовые рынки и создать условия для умеренного экономического оживления, ситуация в экономике по-прежнему остается неопределенной. В настоящее время равновероятны каждый из двух возможных вариантов развития: дефляция, характеризующаяся высоким уровнем безработицы, невысоким внутренним спросом, низкими процентными ставками и т.п., и раскручивание инфляционной спирали, обусловленной высоким бюджетным дефицитом и госдолгом.