Экономические и социальные проблемы России №2 / 2015
Шрифт:
Модель GG формируется в ходе практической деятельности в рамках NPM, что позволяет ряду авторов считать этот подход этапом эволюции последнего и называть его «пост-NРМ». А некоторые исследователи полагают, что наличие нового подхода является мифом, поскольку NPM слишком неоднороден и GG может быть полностью объяснено различиями моделей в прежних рамках [Соболев Н.А., 2014, с. 49]. Но М. Бевир указывает на другую по сравнению с NPM теоретическую базу GG: «институционализм, теория сетей и теория планирования с ее идеей “коварных” 18 проблем внесли вклад в оформление “общегосударственного” и коллаборативного 19 подходов к управлению» [Бевир М., 2015, с. 148].
18
«Коварные», или сложные и взаимозависимые, часто уникальные проблемы, которые не удается решить путем рационального планирования [Бевир М., 2015, с. 45].
19
Коллаборацией (от франц. «collaboration» или «сотрудничество», происходит от лат. «collaboro» – «работать совместно», где «co-» – «с, вместе», а «laboro» – «работать, трудиться») называют процесс совместной деятельности двух и более человек или организаций для достижения общих целей, при котором происходит обмен знаниями, обучение и достижение согласия, или совокупность участников процесса совместной деятельности. По смыслу незначительно отличается от понятия «кооперация» (от лат. cooperatio – «сотрудничество», где «co-» – «с, вместе», «operatio» – действие), подразумевающую форму организации труда, при которой значительное количество людей совместно участвуют в разных, но связанных между собой процессах. Разница в нюансах – в первом случае предполагается не предпринимательская деятельность с получением прибыли, а общественно полезная работа, результаты которой могут иметь различную выгоду для участников.
Параллельно, благодаря дальнейшему развитию и повышению доступности новых ИКТ, широкое распространение получила концепция «электронного правительства», быстро превратившаяся в глобальную управленческую моду. Более того, внедрение ИКТ в государственное управление стало рассматриваться не только как инструмент административных реформ, но и как стимулятор смены их моделей. Комитет по публичному менеджменту ООН трактует современные реформы как переход от присущего NPM инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования. Подчеркивается, что «электронное правительство» обладает потенциалом для того, чтобы стать главным инструментом адаптации практики GG [The role of responsive.., 2013, с. 31]. В итоге акцент в преобразовании государственного управления был перенесен на внедрение новых ИКТ и то, как они изменяют публичное управление, его внутреннюю структуру и отношения с обществом. В настоящее время совершенствование системы государственного управления, в том числе повышение ее эффективности, прозрачности принимаемых решений, облегчения доступа населения и институтов гражданского общества к электронным базам данных министерств и правительственных ведомств, связывают преимущественно с проектами создания «электронного правительства» 20 .
20
Необходимо подчеркнуть, что речь идет о меняющихся тенденциях в подходах к организации государственного управления. Реальность же представляет собой смесь управленческих практик и моделей.
Считается, что впервые термин «электронное правительство» (electronic government или e-government) был введен вице-президентом США А. Гором в 1993 г. в рамках «движения за новое изобретение правительства» («Reinventing government») [Трахтенберг А.Д., 2014, с. 148]. В качестве синонимов еще используются термины digital government (цифровое правительство) и online government (онлайн правительство), но они менее популярны.
В русской и английской литературе существуют десятки различных определений e-government, однако строгого научного термина так и не создано. Одни специалисты рассматривают «электронное правительство» в узком (техническом) смысле и подразумевают под ним использование ИКТ (от факса до беспроводного навигатора) в деятельности государственных и муниципальных органов власти (в оказании услуг населению и бизнесу, организации государственных и муниципальных закупок, осуществлении финансовых операций, получении и предоставлении информации). Другие расширяют понятие «электронное правительство» до новой административной идеологии, представляя ее как процесс создания общественных ценностей с помощью внедрения ИКТ в систему государственного и муниципального управления (в том числе для оптимизации и улучшения качества обслуживания населения) [Голубева А.А., 2005, с. 123, 131].
По мнению специалистов Gartner Group (одной из крупнейших в мире исследовательских компаний в области IT – GG), «электронное правительство – это результат трансформации [благодаря использованию ИКТ] внешних и внутренних отношений» в государственном секторе, который позволяет оптимизировать предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам и бизнесу, вовлечь в государственное управление избирателей и усовершенствовать внутренние административные процессы [Солодов В.В., 2006, с. 51]. При этом разные виды взаимодействия правительственных органов со структурами гражданского общества (обозначаемые различными аббревиатурами, в том числе G2 C – government – citizen или constituent, т.е. правительство – гражданин или избиратель; G2 B – government – business, т.е. правительство – бизнес, и т.д.) и между собой (G2 G – government – government) требуют разработки соответствующих интерфейсов и отдельных модулей в информационной системе [Голубева А.А., 2005, с. 126].
Журнал «The Economist» выделяет такие составляющие электронного правительства: 1) создание безопасной интрасети и центральной базы данных для более эффективного взаимодействия между правительственными структурами; 2) предоставление услуг на сетевой основе; 3) применение электронной торговли (e-commerce) для повышения эффективности трансакций правительства, таких как закупки и контракты; 4) внедрение цифровой демократии (digital или electronic democracy) для большей прозрачности правительства [Government and the Internet.., 2000, с. 29].
В электронное правительство включаются следующие направления [Голубева А.А., 2005, с. 124]:
– электронное администрирование (e-administration), или переход на электронные методы управления, предполагающие оптимизацию внутренней работы органов госуправления;
– электронное взаимодействие с гражданами (e-citizens) и предоставление электронных услуг (e-services) с ориентацией органов госуправления на максимальное удовлетворение потребностей граждан и бизнеса;
– развитие информационного общества (e-society) посредством интенсификации на базе ИТ взаимодействия органов госуправления с институтами гражданского общества.
Специалисты признают, что государственная архитектура в онлайн-среде претерпевает постепенные изменения. Трансформацию внешних и внутренних отношений государства в результате внедрения интернет-технологий представляют в виде следующей схемы [Потупчик К., Фёдорова А., 2014, с. 298]:
– возникающее веб-присутствие – выход правительственных агентств в электронные сетевые структуры и создание сайтов, выполняющих в основном информационные функции (информируют граждан о составе правительства, его министрах, агентствах, чиновниках и т.д.);
– продвинутое веб-присутствие – пользователи могут получать на сайтах специализированную и постоянно обновляемую информацию (правительственные публикации, юридические документы, новости и т.д.), появляются поисковые системы, возможность послать комментарий или совет;
– интерактивное веб-присутствие – интенсификация взаимодействия между гражданами и правительственными структурами благодаря национальному веб-сайту (порталу), который позволяет пользователям Сети иметь прямой доступ к информации, соответствующей их конкретным потребностям (получать специализированные данные, загружать различные формы и бланки или подписывать их через Сеть, назначать встречи с чиновниками, участвовать в электронных собраниях);
– трансакционное веб-присутствие – включает возможности для пользователя получать через Сеть документы (визы, паспорта, свидетельства о рождении и смерти, лицензии, разрешения и т.д.) и осуществлять сделки (платить налоги и другие платежи – за парковку, регистрацию автомобилей и т.д.);
– полностью интегрированное веб-присутствие – позволяет правительству осуществлять все услуги и связи через правительственный портал, а пользователю Сети – немедленно получать любую услугу.
Если на предыдущих уровнях речь шла об оцифровке государственных услуг, то на последнем уровне происходит изменение самих услуг. «Законченная копия офлайн-феномена начинает самостоятельную жизнь, активно порождая новые связи и новую информацию. Интеграция происходит на горизонтальном и вертикальном уровнях: идет процесс формирования новых типов связей как между обществом и государством, так и между самими гражданами. Существовавшие ранее иерархии могут смещаться, падать, формироваться заново, подразумевая формирование новых типов государственных услуг и новых типов их реализации» [Потупчик К., Фёдорова А., 2014, с. 299]. В этом случае границы между правительственными подразделениями становятся подвижными, что позволяет говорить о новом качестве организации деятельности правительства и функционирования чиновничества, подобно «виртуальному государству» и соответствующей «виртуальной бюрократии», «бюрократии системного уровня».