Чтение онлайн

Закон о бюджете ни при каких условиях не может приостанавливать действие другого закона, установившего публичные обязательства государства. Если меняется режим вступления в силу такого закона, то только другим законом. Если же этого не сделано, он подлежит исполнению и необходимо изыскивать средства на его реализацию.

Действующие публичные обязательства выполняются во всех случаях, даже если в ходе исполнения бюджета возникает ситуация, когда ассигнований на его реализацию требуется больше, чем было запланировано. До того момента, пока парламент не примет закон об уточнении бюджета, исполнительной власти разрешается расходовать на эти цели средства сверх ранее установленных законом о бюджете параметров.

Совершенно иной характер носят обязательства гражданско-правового характера. Если у нас определены полномочия и функции органа власти, учреждения, расходное обязательство с правовой точки зрения существует. Но неизвестен его объем. Какой объем обязательств может быть принят в виде государственных муниципальных контрактов или трудовых соглашений? Установить его как раз задача бюджета. При определении лимитов бюджетных обязательств вводятся ограничения для принятия и исполнения бюджетных обязательств.

Поэтому «классический» цикл «роспись – смета – лимиты – принятие обязательств (заключение контрактов) – санкционирование их оплаты» применим не ко всем расходным обязательствам, а только к обязательствам данного типа. Именно их нужно отражать в смете бюджетных учреждений, поскольку только за их исполнение административно несет ответственность соответствующий руководитель.

В отношении других расходных обязательств главный распорядителей выступает не как юридическое лицо, а как «представитель» публичного образования, которому поручено администрировать определенные обязательства. Нельзя предъявлять претензии, например, к условному министерству социального развития по поводу того, что ему не хватает денег на выплату пособий по безработице, поскольку могла измениться ситуация в экономике. Но в то же время, если министерством нанято больше людей, чем позволено, заключены контракты с превышением лимитов или не на те цели, то за это прямую ответственность несет министр как руководитель бюджетного учреждения. Документ, который фиксирует эту ответственность, – смета учреждения.

Существует еще ряд видов бюджетных обязательств или видов бюджетных ассигнований. Они носят промежуточный характер. С одной стороны, они требуют ограничения ассигнований, с другой стороны, для их исполнения, как правило, не нужно принимать какие-то дополнительные документы. На данном этапе развития бюджетной системы предлагается выделить из общего массива расходных обязательств только публичные обязательства, все остальные обязательства пока рассматривать вместе взятыми. Но в смету бюджетного учреждения (в том числе органа власти) должны быть включены только те обязательства, которые требуют заключения трудовых соглашений или государственных (муниципальных) контрактов.

Программно-целевое бюджетирование – это одна из форм бюджетирования, ориентированного на результаты. Программы, как правило, связаны с внесением изменений в действующую систему, развитием, реструктуризацией, проведением реформ. Это меры, которые по определению носят временный характер. Они не охватывают всей сферы деятельности органов власти, большая часть которых строится на регулярной, постоянной основе. Но это вовсе не значит, что только программы должны быть описаны количественными результатами. Поправками предлагается распространение на все ассигнования по оказанию государственных (муниципальных) услуг независимо от того, являются они программами или нет, методов бюджетирования, ориентированного на результаты.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносится на рассмотрение Государственной Думы РФ не позднее 26 августа текущего года одновременно с предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего года; прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации; основными направлениями бюджетной и налоговой политики; планом развития государственного и муниципального секторов экономики; прогнозом Сводного финансового баланса по территории РФ; прогнозом консолидированного бюджета РФ; проектами федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета; проектом федеральной адресной инвестиционной программы; проектом государственной программы вооружения; проектом программы приватизации государственных и муниципальных предприятий; международными договорами РФ, вступившими в силу для Российской Федерации и содержащими ее финансовые обязательства на очередной финансовый год, включая нератифицированные международные договоры РФ о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах; проектом программы государственных внешних заимстований Российской Федерации; проектом программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам; проектом структуры государственного внешнего и внутреннего долга РФ; расчетами прогнозируемого объема Стабилизационного фонда на начало и конец очередного финансового года, прогнозируемого объема поступлений в Стабилизационный фонд и (или) использования средств Стабилизационного фонда в очередном финансовом году.

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов:

– о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах;

– о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

– о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»;

– о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год.

В случае если проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и проектом федерального закона о бюджете Пенсионного фонда РФ на очередной финансовый год предусматривается индексация минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, Правительство РФ одновременно вносит проекты федеральных законов о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях (с 1 января 2008 г. – в трех чтениях). При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении. Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о минимальном размере пенсии, о размере тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о минимальном размере оплаты труда должны быть приняты Государственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

В случае отклонения (непринятия) Государственной Думой федеральных законов о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ, а также в законодательные акты РФ о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды до рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете расчеты по всем показателям федерального бюджета осуществляются на основе законодательства РФ. Основным изменением в процедуре рассмотрения федерального бюджета с 1 января 2008 года является объединение второго и третьего чтения проекта федерального закона о бюджете (табл. 3.3).

При новом подходе к планированию расходов уже не будет такой явной увязки приоритетов бюджетной политики с разделами классификации расходов. Во втором чтении, когда обсуждается, сколько выделить денег на тот или иной раздел, имеются в виду изменения ассигнований на конкретные целевые статьи и виды расходов. [24]