Чтение онлайн

Рассмотрим подробнее основные составляющие реформы.

Один из первых шагов по реформированию исполнительной власти был связан с аудитом государственных функций, которым в 2003 г. занималась Комиссия по административной реформе при Правительстве РФ. Впервые в российской истории были проанализированы установленные в нормативных правовых актах функции государства и подготовлены рекомендации по сокращению «избыточных и дублирующих» функций. Однако на практике значимого сокращения государственных функций не произошло, хотя избыточных и дублирующих насчитывалось около 30% от общего числа.

Уменьшение избыточных функций и полномочий государственных органов является известным, аксиоматичным условием повышения эффективности государства. Эта работа не должна стать одноразовой кампанией, поскольку в этом случае не будут созданы гарантии оптимизации бюрократии в будущем. Необходим постоянно работающий механизм, позволяющий поддерживать оптимальный состав полномочий органов исполнительной власти и препятствующий неэффективному государственному вмешательству в экономику и другие сферы жизни общества.

Ключевое значение в административной реформе принадлежит идентификации и упразднению избыточных функций.

Чтобы идентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена: на соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений; на адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений; на соответствие минимально необходимому уровню власти.

Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами. К таким нормативным правовым актам следует отнести Конституцию (в особенности главу первую, в которой сформулированы цели государства), программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства РФ, программы и концепции развития определенной отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные Президентом РФ и Правительством РФ, а также основополагающие международные конвенции и договоры. К политическим документам относятся послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на текущий год и бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на текущий год.

Анализ на адекватность форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования. Значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее выполнение лишенным правовых оснований.

Функция может быть признана избыточной для данного уровня власти: федеральной или региональной, если ее выполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти в соответствии с принципом субсидиарности.

Идентификация избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функции:

1) ликвидация функции;

2) сокращение масштаба выполнения функции;

3) передача функции участникам рынка;

4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;

5) передача функции на минимально необходимый уровень власти;

6) передача функции на аутсорсинг;

7) придание функции процессуального характера.

Ликвидация функции означает либо исключение указанной функции из нормативного правового акта без замены иными государственными функциями или без передачи ее иным субъектам правоотношений с прекращением ее выполнения, либо прекращение выполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.

Ликвидация функции происходит в четырех типичных случаях:

1) функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не выполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений;

2) функция не закреплена нормативным правовым актом;

3) функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы;

4) функция закреплена актом недостаточной юридической силы.

Создание механизмов предотвращения появления новых избыточных функций включает в себя законодательные и административные меры.

Порядок принятия решений о введении новых функций государственного регулирования, действующий в настоящий момент, является внутренним делом ведомства и Правительства РФ. Участники рынка, граждане не имеют возможности оперативно, до введения новой функции влиять на принятие решения о целесообразности ее осуществления, высказывать экспертное мнение как равноправные участники процесса. Это приводит к тому, что новые функции вводятся без проведения всесторонней независимой оценки на предмет их целесообразности и эффективности, что способствует появлению избыточных неэффективных функций, а также установлению неоправданных административных барьеров. Важной законодательной мерой, позволяющей не допускать появления нецелесообразных и неэффективных функций органов власти, является закрепление федеральным законом многоступенчатой процедуры доказательства ведомством целесообразности и эффективности вводимых функций и оценка таких доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включенным в закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственного регулирования в социально-экономической сфере, если в соответствии с процедурой ведомством не доказано иное. Аналогичные законы показали свою эффективность в Австралии, Мексике и США.

Изменению организации исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.

Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать: 1) специализацию органов исполнительной власти; 2) организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов; 3) внутреннюю управляемость исполнительной власти; 4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г.

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.