Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
Шрифт:
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ: а) осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; б) разрабатывает для представления в законодательный орган субъекта РФ проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ; в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган субъекта РФ; г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ; д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ.
Тема 8. Эффективность государственного управления
8.1. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности
Модернизация системы государственного управления неразрывно связана с определением оптимальных параметров, способствующих формированию государственного управления как открытой, динамичной социальной системы. Для формирования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между политической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стандартами и социокультурными нормами. В условиях изменений политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управления, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды, становится очевидной необходимостью разработка сбалансированной системы показателей и критериев эффективности деятельности органов государственной власти.
Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как: возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.
В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи» [11] . Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами. [12]
11
См.: Экономическая теория/Под ред. В. Д. Камаева. М.: ВЛАДОС, 2000; Словарь по экономике: Перевод с английского Пасс К., Лоуз Б., Дэвис Л. Экономическая школа, 2004.
12
См.: Столярова В. А. Функции и оценка результатов труда работников аппарата управления. М.: Экономика, 1995; Столярова В. А. Проблемы нормативно-методического обеспечения и оценки результатов труда государственных служащих / Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. М.: РАУ, 1993.
В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.
1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих. [13]
13
См.: Блондель Ж. Политическое лидерство: Путь к всеобъемлющему анализу. М., 1992; См.: ХерманнМ.Дж. Стили лидерства в формировании внешней политики//Полис. 1991. № \;АшинГ. К. Лидерство: социально-политические и психологические аспекты//Политика: проблемы теории и практики. Вып. 7. Ч. 2. М., 1990; W. Bennis. Hie Leadership Advantage. // Leader to leader, № 12, 1999; H. Row. The 9 Habits of Leaderships Fast Company. Feb. 1998, issue 13; R. Goffee. G. Jones. Why should anyone be lead by you? // Harvard Business Review. Jan. 2001; Б. Карлоф, С. Седенберг. Вызов лидеров. M.: Дело, 1996; А. Менегет-ти. Психология лидера. М.: Агрокшсалт, 1996; Шаклеина Т. А. Современные американские концепции мирового лидерства. М.: ИСКРАН, 2000; Кудряшева Е. В. Лидер и лидерство. Исследования лидерства в современной западной общественно-политической мысли. Архангельск: Изд. ПМПУ, 1996.
2) Подход, развивающий теорию веберовскойрациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур. [14]
3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации. [15]
14
См.: Schluchter W. DieParadoxieder Rationalisierung: ZumVerhaltnis von «Ethik» und «Welt» bei Max Weber // Ztschr.Soziol. 1976. № 5; Schmidt G Max Webers Beitrag zur empirischen Industrieforschung // Koln. Ztschr.Soziol und Sozialpsychol. 1980. № 1; Seyfarth G Geselschaftliche Rationalisierung und die Entwicklung der Intellektuellenschichten: Zur Weiterfuhrung eines zentrallen Lhemas Max Weber // Max Weber und die Rationalisierung sozialen Handelns /Hrsg.WH.Sprondel, G. Seyfarth. Stuttgart. 1981; Гегель Г. Философия права. M., 1990; Crazier M. Le Phйnomиne bureaucratique. P., 1963; Lipset S. Political man: The social bases of politics. 2nd edition. Baltimore, 1981. P. 9—11; Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5; Burns Т., Stalker G. M. Lhe management of innovation. London, 1961; Токвиль А. Демократия в Америке. M., 1992; Управление – это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. М.: Республика, 1992; Теория бюрократии Вебера достаточно подробно исследована в монографии М. В. Масловского. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород: Изд. ННГУ, 1997. См. также: Масловский М. В. Политическая социология бюрократии. М., 1997; Гайденко П. П., ДавыдовЮ. Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3; Макаренко В. П. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М. Вебера). Ростов н/Д., 1988; Зверев А. Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера к Л. фон Мизесу// Советское государство и право. 1992. № 1; Охотский Е. В., Смольков В. Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996; Алексеева Т. А. Современные политические теории. М., 2000; Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объект исследования// ОНС. 1997. № 5.
15
Franco Modigliani, Life Cycle, Individual Thrift, and the Wealth of Nations, AER76,1986; С. P. Филонович, E. И. Кушелевич. Теория жизненных циклов организации И. Ддизеса и российская действительность//Социс. № 10.1996.
4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности. [16]
5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками. [17]
16
См.: Can-Saunders A. M., Wilson P. A. The Professions Oxford: Clarendon Press, 1933; Greenwood. E. Attributes of a Profession // Sociological Perspectives on Occupation. F.E. Peacock Publishers, Inc.Itasca Illinois. 1972; Millerson G., The Qualifying Associations: a Study in professionalisation., London: Routlege-&KeganPaul., 1964; БеккерГ. Природа профессии // Этика успеха: вестник исследователей, консультантов и ЛПР Выпуск 3/94. Тюмень – Москва, 1994; Parsons Т. Professions // International Encyclopedia of the Social Sciences. The Macmillan Company & The Free Press, 1968; Макинтайр А. После добродетели: Исследования теории морали. M.: Академический Проект; Екатеринбург: Деловая книга, 2000; Wilenski H., The Professionalisation of Everyone//American Journal of Sociology, LXIX(Sep., 1964); Braverman, H., L, Labour and Monopoly Capitalism: the Degradation of Work in the Twentieth Century, Monthly Review Press, 1974; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. M.: КАНОН, 1996; Вебер M. Наука как призвание и профессия// Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990; Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990.
17
См.: Mill, John Stuart «Principles of Political Economy» ed.by W. Ashley. New York: AM. Keller Publishers 1965 (1848); NorthD. (1993): Institutions and Credible Commitment. «Journal of Institutional and Theoretical Economics». \fol. 149.
6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям. [18]
7) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации. [19]
18
См.: Наппап М. Т., Freeman J. Organizational ecology. Cambridge (Mass.); L.: Harvard univ. press, 1989; Западная экономическая социология: хрестоматия современной классики / Сост. и науч. ред. В. В. Радаев; Пер. М. С. Добряковой и др. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2004.
19
См.: Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004; Садлер Дж., Лобанов В. В. Повышение эффективности работы местных органов власти: опыт Великобритании // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 2; Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Издательство АО «Консалтбанкир», 1998; Основы управления качеством продукции. М.: Издательство стандартов, 1996; Сакато Сиро. Практическое руководство по управлению качеством продукции (пер. с японск.). М.: Машиностроение, 1994; Управление качеством продукции: вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1996; ТомилинВ.Н. Управление качеством в условиях перехода к рыночной экономике. Стандарты и качество. 1990. № 10.
Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук [20] подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:
20
См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Общая теория управления, Курс лекций. М., 1994; Теория государственного управления. М., 1997.
1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).
2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:
– целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;
– нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;
– стиль функционирования государственного аппарата;
– нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;
– сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;
– издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.