Чтение онлайн

Между тем институт полпредов в «телеге власти» изначально был «пятым колесом» – все формально возложенные на него задачи должны были выполняться уже существовавшими структурами. Так, в субботу президент с гордостью заявил, что уже в первый год существования полпредств «были приведены в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством три тысячи региональных законов», и полпреды «не должны ослаблять контроля над этой сферой». Отметим, однако, что объявленное 10 лет назад главной задачей полпредов «приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным» – это обычная функция прокуратуры. Именно прокуратура, а не отсутствующие в Конституции и в российском законодательстве (и по сей день статус «наместников» не определен ни одним законом) полпреды, должна следить за «несоответствиями», исправление которых является не героизмом надзирающих чиновников, а рутинной процедурой, поскольку и сами федеральные законы постоянно меняются.

Так же обстоит дело с другими объявленными 10 лет назад задачами полпредов. Бороться с коррупцией может и должно МВД. Докладывать президенту, как идут дела в федеральном округе, могут референты, изучив сообщения местных СМИ. А «координировать работу федеральных структур» на территории регионов, входящих в федеральный округ, и вовсе нет необходимости. В самом деле, в какой «координации» нуждается работа налоговых органов Петербурга и Архангельска? Или антимонопольных ведомств на Алтае и в Бурятии?

На самом деле полпредства создавались совсем для другого (формально, само собой, это не указывалось): для превращения федеративного государства (где никаких «полпредов» быть не может) в унитарное и для неконституционного вмешательства Москвы в политическую жизнь регионов.

Опираясь на федеральные силовые структуры, полпреды должны были «держать в узде» избранных губернаторов, которые тогда считали себя независимыми от Кремля, и оказывать влияние на исход региональных выборов. Собственно, вмешательство в эти выборы де-факто и было до 2004 года главной, хотя и неформальной, функцией полпредов. В любом регионе, где проходили выборы губернатора или Законодательного собрания, полпредство было активнейшим игроком, поддерживая одних кандидатов и «топя» остальных, решая, кого снять с выборов,

а кого оставить, в чью пользу применить «административный ресурс».

В конце 2004 года ситуация кардинально изменилась: губернаторские выборы отменили (впрочем, к тому времени уже ни один избранный губернатор не осмеливался перечить «центру»). Казалось бы, отпала и необходимость в полпредах – зачем президенту контролировать собственных назначенцев? Однако институт полпредов не отменили: именно они должны были «рекомендовать» президенту будущих губернаторов. Впрочем, в подавляющем большинстве случаев им позволялось «рекомендовать» тех, кого Кремль и так решил назначить. Ну а нынешняя система «наделения полномочиями» и вовсе исключает участие полпредов: будущего губернатора предлагает президенту партия, победившая на региональных выборах. Да и губернаторы давно встроены не только в административную, но и в партийную «вертикаль», будучи, как правило, членами «Единой России».

В общем, лучшее, что можно было бы сделать для «усовершенствования» полпредств, – ликвидировать их. Но либо Дмитрий Медведев не хочет лишаться структуры, хоть как-то позволяющей ему действовать независимо от Владимира Путина, либо решение по этому вопросу принимает не он.

Демократия вместо бюрократии

Политическая реформа – дело всего общества,

а не только власти

Словосочетание «политическая реформа» в последнее время стало достаточно распространенным – о ней говорят и представители власти, и представители оппозиции, и независимые эксперты. Вот только каждый понимает это по-разному.

Власть понимает реформу, как «консервативную модернизацию», при которой изменения направлены на сохранение за ней доминирующего положения и усиление политической монополии. В свою очередь, многие представители оппозиции мечтают о

возвращении в «счастливые 90-е», и требуют восстановления политических механизмов тех лет – в том числе, выборов депутатов по одномандатным округам, и прямых выборов губернаторов, делающих их независимыми от представительной власти.

Представляется, что и тот и другой подход не обеспечивают решение задачи модернизации. Если в стране не будет проведена настоящая (а не имитационная, ничего не меняющая по сути) политическая реформа, позволяющая гражданам оказывать решающее влияние на власть, и делающая власть реально зависимой от граждан, – государственные институты останутся столь же слабыми и неэффективными, как сейчас, и можно будет только мечтать о победе над коррупцией и преодолении отставания России от развитых стран в экономике и социальной сфере.

Недавно в Европейском университете в Санкт-Петербурге группа исследователей (Михаил Амосов, Ольга Покровская, Наталия Евдокимова, Тимур Надточей, а также автор статьи) представляли доклад «Многопартийная демократия и задачи политической модернизации России».

Опыт процветающих демократических государств Европы и Америки показывает: ключевую роль играют не бюрократические, а публичные структуры, не исполнительная власть, а зависящий от граждан парламент. При этом политические партии конкурируют между собой за право формировать правительство по итогам выборов – как в регионах, так и в стране в целом. Подчеркнем: именно партии, имеющие политическую историю и политическую репутацию, заботящиеся о ее улучшении, и несущие ответственность на свою деятельность перед гражданами. А не «движения» и «фронты», участников которых объединяет порой лишь неприятие существующего режима. И нередко составленные из политиков, успевших побывать как в правительстве, так и во множестве партий, но при этом не желающих нести политическую ответственность за свою прошлую деятельность и ее результаты…

Конечно, демократия существует и при прямом избрании населением главы исполнительной власти. Но эффективная политическая состязательность и ротация правящих партий гораздо легче достигается в тех странах, где правительство ответственно перед парламентом. В России, как известно, начиная в 1993 года эта ответственность практически уничтожена (не считать же таковой ежегодные отчеты правительства перед Госдумой – при

том, что российский парламент не наделен правом ни назначать, ни смещать министров). Между тем, формирование парламентом ответственного перед ним правительства на основе высказанных на парламентских выборах предпочтений избирателей – ключевой механизм, который позволяет гражданскому обществу контролировать правительство. Однако, нынешний парламент не может быть таким «связующим звеном» между обществом и властью, так как лишен почти всех каналов влияния на исполнительную власть.

Как их обеспечить? Авторы доклада предлагают закрепить за сформированным после выборов парламентским большинством (возможно, коалиционным) исключительное право предлагать президенту кандидатуру премьер-министра, а также осуществлять выдвижение кандидатур на другие важные государственные посты (министры, председатель Центробанка, послы и т. д.). Парламентское большинство получает в свои руки важнейшие рычаги государственного управления, но одновременно на него возлагается и вся политическая ответственность за результаты деятельности правительства.

В свою очередь, за парламентской оппозицией должны быть закреплены важнейшие контрольные функции. Именно она получает право назначать председателя Центризбиркома и половину состава ЦИК (то же касается и избирательных комиссий всех уровней) – потому, что именно оппозиция больше всего заинтересована в том, чтобы выборы были честными, и чтобы не применялся «административный ресурс». При этом исполнительная власть должна быть полностью отстранена от формирования избиркомов – эту роль на себя должны брать только партии, участники политического процесса, каковыми чиновники являться не должны. То, что сегодня исполнительная власть является ключевым «игроком» на выборах – недопустимая вещь в демократическом государстве. Далее, именно оппозиция должна получить исключительное право предлагать главу Счетной Палаты и половину аудиторов СП, Уполномоченного по правам человека, и, конечно, – главу комиссии парламентского контроля и половину состава соответствующей комиссии.