Чтение онлайн

В рамках концессионных проектов существует один аспект, который делает эту инвестиционную форму еще более привлекательной. Речь идет об особом режиме земельных участков. Если коротко, то после заключения концессионного соглашения в целях его реализации возможна передача земельных участков частной стороне без проведения соответствующего конкурса.

Сравните, например, проект создания парковочных комплексов традиционным путем и реализуемым на основании концессий. Обычным порядком муниципалитету нужно сначала отыграть конкурс и передать земельный участок некоторому частному инвестору, который уже несет расходы без особой уверенности в том, что на нем будет все-таки построена парковка. Последовательность может быть и обратная, но сути это не меняет. Процедур все равно будет несколько, и формально они между собой не связаны.

В случае с концессией все наоборот. Сначала проводится концессионный конкурс на создание объектов, в конкурсной документации которого указано, что обязанность предоставления земельных участков лежит на муниципалитете. После того как тот или иной конкурсант становится победителем, утрясает все оставшиеся детали взаимоотношений с публичной стороной в концессионном соглашении и подписывает его, в этот момент у муниципалитета появляется законное основание для того, чтобы вне конкурса заключить договор аренды земельных участков для строительства паркингов. По факту это происходит не раньше, чем концессионер осуществит финансовое закрытие концессионной сделки, на которое, в свою очередь, ему отводится полгода. Как раз к тому времени «поспевают» и земельные участки, хотя в некоторых особо сложных случаях ситуация может неоправданно затянуться. Но тогда ответственность за это несет государство. Необязательно материальную, хотя бывает и такое, но чаще – продлением срока концессионного соглашения или улучшением каких-то его показателей для частной стороны.

Практически в завершение споров, когда у сторонников традиционного бюджетного подхода начинают подходить к концу более разумные аргументы, то выставляют, как им кажется, один из наиболее болезненных. Утверждают, что различные формы ГЧП, особенно концессия, – это разновидность приватизации, просто осуществляемой в некой «скрытой» форме. Если отвечать коротко, то ничего общего с действительностью ни с точки зрения права, ни с точки зрения экономики это не имеет.

Самое наглядное объяснение состоит в том, что антипод приватизации – национализация, то есть что-то считается приватизированным только в том случае, если потом, чтобы его вернуть обратно, необходимо провести процедуру национализации. При концессиях нет необходимости что-то потом деприватизировать. Концессия – контрактная форма, поэтому по окончании срока такого соглашения или ранее его достаточно расторгнуть. Поскольку права собственности остаются за государством, то и нечего изымать обратно.

Не подходят под определение приватизации и другие формы ГЧП, а концессия не удовлетворяет и иным признакам, квалифицирующим продажу госсобственности. Де-факто это обычно возможность проинвестировать в казенную собственность, с тем чтобы потом получить оплату или возможность поуправлять, извлекая совместный с публичной стороной доход. Причем сделать это на основании условий конкурентного конкурса, которые определены властями.

Можно и дальше развивать аргументацию, но если кратко, то ГЧП не обладает ни одним из большинства традиционных признаков приватизации. Собственно говоря, в мире считается, что концессии и иные формы ГЧП и были в свое время изобретены, чтобы не рубить сплеча и не начинать приватизацию в тех сферах, где можно без этого обойтись. Такова была логика не только в развивающихся, но и в развитых странах.

Считается, что если выбирать между приватизацией и ГЧП, то первая проигрывает второму как по части уверенности государства в надежности развития актива, так и по критериям экономического и общественного интереса. Естественно, от приватизации никто из стран не отказался, но значительное количество активов, над которыми национальные или муниципальные власти не хотят терять фактического контроля, развиваются посредством инструментария ГЧП. И список объектов, которые попадались под волну ГЧП, заместившую приватизационную, совершенно различен. Более того, на наш текущий взгляд, временами причудливо включает в себя музеи, исторические усадьбы, тюрьмы, пляжи и многое иное.

Существует несколько причин этому, и ни одна из них не является объективным препятствием. Как говорил профессор Преображенский в «Собачьем сердце»: «Разруха не в клозетах, а в головах».

Мы наследуем советской эпохе, когда никаких других инвесторов в инфраструктуре не было, кроме государства, никто не озадачивался подсчетом общей стоимости владения и распоряжения объектами, никто не был озабочен оптимизацией подходов и использованием инвестиционных схем. Но времена изменились быстрее, чем мы.

Существующая в стране система организации проектов и финансирования в нее была модернизирована с советской в середине 1990-х – начале 2000-х гг., когда никто и подумать не мог, что появятся иные инвесторы, будет активно развиваться инфраструктура и появятся новые возможности. Должно было пройти время.

Большинство нынешних специалистов по возрасту и опыту отлично понимают специфику бюджетных инвестиций и не видят особого резона в том, чтобы менять парадигму своей деятельности. Именно потому периодически возникают столкновения между большой армией бюджетопоклонников и крупными, но автономными отрядами ГЧП-партизан. Но при этом постепенно все больше «бюджетников» понимают, что и для них ГЧП может быть эффективно, поскольку высвобождает средства для запуска иных проектов, не имеющих потенциала внебюджетных инвестиций. В последнее время именно они все чаще становятся инициаторами старта каких-то новых проектов, а в силу своего предыдущего опыта подходят к их анализу максимально детально и предметно.

Вместе с тем усилия и тех и других групп, интересующихся ГЧП, разбиваются о ту проблему, что на стороне бюджетных инвестиций – стройная система, наработанная годами. Это не означает, что концессионного законодательства не хватает. Его вполне достаточно.

Это означает лишь то, что без внимания первого лица – министерства, ведомства, региона, муниципалитета – запустить новую систему будет чрезвычайно сложно, а они не до конца разобрались с логикой, присущей ГЧП. Естественно, они могут и не становиться лучшими специалистами в этой сфере. Но, став носителями идеологии, смогут дать возможность своим подчиненным запустить определенное количество проектов, которые сложатся в критическую массу. Тем более что опыт федеральных «ведомств-чемпионов» тому наглядный пример.

Многим, кто еще не разобрался в том, как ГЧП может быть полезно и его карьере, и государству, пока проще традиционный подход. Внебюджетное инвестирование в его различных формах для тех, кто еще не попробовал, выглядит навскидку излишне муторным.

Проще по госзакупкам ничего не делать, чем по ГЧП продвигаться. Но ситуация постепенно меняется. Причем как и многое в нашей стране – меняется сверху. На фоне продолжающейся оптимизации бюджетных расходов и нарастающей потребности в инфраструктуре и новых проектах лидеры страны и высшие власти требуют больше инициативы по привлечению внешних средств.

Кроме того, постепенно и чиновники и бизнес начинают понимать, какой им прок от ГЧП и как это запускать на практике. По мере того как разбираются в деталях, отходят на второй план и опасения правоохранительных рисков, которые ранее были существенными психологическими ограничителями. Пока сам не разобрался – непонятно, как объясняться с контролирующими и проверяющими органами. Разобравшись, понимаешь детали, и выходит, что не так уж и неясно, что отвечать, когда будут проверять.