Чтение онлайн

Федеративный договор.В сфере федеративного устройства в 1991 г. новое российское государство унаследовало проблемы, возникшие в период противостояния между российскими и союзными властями в 1990–1991 гг. «Запущенные» тогда процессы имели мощную инерцию. Стремясь их пресечь, российские власти еще осенью 1991 г. в противовес идее Федеративного договора предложили в первую очередь создать документ о разграничении полномочий между федеральными органами власти и властями субъектов Федерации. Такую позицию активно поддержали российские края и области, которые еще с весны 1991 г. выражали недовольство своим заниженным в сравнении с республиками статусом.

Трудности первого этапа экономических преобразований, начало противостояния исполнительных и законодательных структур России способствовали оживлению этносепаратистских движений в начале 1991 г. Это заставило центральные власти ускорить подготовку документа, регламентирующего федеративные отношения. Им стал подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор. В действительности этот термин объединял три документа. Начальная часть названия каждого элемента звучала одинаково: «Федеративный договор: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти», но различными были их окончания: 1) «и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», 2) «и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации», 3) «и органами власти автономной власти, автономных округов в составе Российской Федерации». Из текстов следовало, что республики имели более высокий статус в сравнении с краями, областями и автономиями. Республики назывались «суверенными», за ними закреплялась целостность их территорий, достоянием проживавших в них народов объявлялись земля и недра, для них предусматривалась вся полнота государственной власти, они являлись самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений. Юридический статус краев и областей этого не предусматривал.

Документы оказали противоречивое влияние на политическую жизнь страны. С одной стороны, они зафиксировали именно федеративный характер устройства государства и тем самым ослабили центробежные процессы. С другой — сохранили неравенство статусов республик и краев (областей) России, создали ситуацию соперничества и отчуждения одних территорий Федерации от других. Вскоре после подписания договора был создан «Совет глав республик», что было призвано вновь подчеркнуть их отличие от других субъектов Федерации. Да и само понятие «субъект Федерации» главы республик не считали возможным использовать применительно к краям и областям. В 21 республике были приняты конституции, 19 из которых противоречили российской. «Суверенные» образования добивались больших привилегий в бюджетных отношениях с центром, в формировании своей правоохранительной системы.

Уже осенью 1992 г. началась активная борьба краев и областей за выравнивание своих прав. В ноябре 1992 г. представителями 53 регионов был создан «Союз губернаторов», руководитель которого вошел в «Совет глав республик». Ликвидацию несправедливости края и области видели в повышении их статуса до уровня республик. Вновь активизировался процесс суверенизации, в котором теперь основная роль принадлежала региональным образованиям. Вскоре в Вятке и Туле были приняты свои конституции, государственный суверенитет был провозглашен в Вологде, о повышении статуса заявили и другие края и области. Апогеем борьбы стало провозглашение в ноябре 1991 г. Уральской республики.

Строительство новой Федерации осложнялось и ситуацией в отдельных регионах страны. Федеративный договор не подписала Республика Татарстан. Более того, вопреки протестам федеральных властей в ноябре 1992 г. после референдума ее Верховный Совет утвердил новую Конституцию, где Татарстан характеризовался как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Россией на основании Договора». Тем самым между Россией и одним из ее субъектов в одностороннем порядке фактически устанавливался конфедеративный характер отношений. Татарстан, Башкортостан, Якутия встали на путь «бюджетного сепаратизма», одностороннего перераспределения ресурсов, собственности и власти в пользу своих республик.

В 1992 г. все дальше от правового поля Федерации отходила Чеченская Республика, превращаясь в особую зону России. На территории Чечни осуществлялся беспошлинный ввоз и вывоз товаров, нелегальная торговля оружием, финансовые спекуляции. Регион стал крупным производителем и перевалочным пунктом торговли наркотиками. Республика вступила в полосу острого социально-экономического кризиса, шла стремительная криминализация чеченского общества. С конца 1991 г. начался захват военных объектов и складов с вооружением. К маю 1992 г. в распоряжении дудаевцев оказалось 80 % боевой техники (108 танков, 51 самолет, 153 артиллерийских орудия и миномета, 600 противотанковых управляемых ракет и зенитно-ракетных комплексов) и 75 % стрелкового оружия, ранее принадлежавших Советской армии. К июню численность регулярных войск республики достигла 15 тыс. человек. Камнем преткновения на переговорах между Москвой и Грозным оставался вопрос о статусе Чечни: чеченская сторона настаивала на признании независимости республики.

Формирование пояса нестабильности.Ликвидация СССР в конце 1991 г. породила ситуацию политико-правовой неопределенности в отношениях между бывшими союзными республиками. С одной стороны, они провозгласили себя суверенными государствами, добились независимости от «имперского центра» в Москве. С другой — объединение в рамках СНГ позволяло определить возможные формы и направления нового взаимодействия. Этого, однако, в 1992 г. сделано не было. Внимание местных элит было сконцентрировано на строительстве независимой государственности, стремлении контролировать начавшиеся экономические реформы. Отношения между Россией и ее ближними соседями осложнялись и рядом других факторов.

Экономическая политика России значительно отличалась от методов преобразований в других республиках, но все они продолжали находиться в единой рублевой зоне, что порождало острые межгосударственные противоречия. Новые государства начали интенсивный поиск политических и экономических союзников в Европе и Азии.

Политики понимали трудности возможного раздела вооружений бывшего Союза, и первоначально тлела надежда на сохранение в рамках СНГ единой армии. В конце 1991 г. было создано общее командование Объединенных Вооруженных сил (ОВС) СНГ, которое возглавил маршал авиации Е. И. Шапошников. В самой армии были сильны настроения против ее раздела. В феврале 1992 г. участники Всеармейского офицерского собрания выступили с обращением, в котором призвали «руководителей государств Содружества на переходный период сохранить целостность государственной границы, единую систему безопасности, единое военно-стратегическое пространство, единую систему управления Вооруженных сил». Тогда же, в феврале, под юрисдикцию России были переведены войска в Прибалтике, Закавказье, Молдове, а также в странах Центральной и Восточной Европы.

Однако верх взяла тенденция к созданию собственных армий. В «авангарде» шла Украина. Ее позицию открыто выразил президент Л. М. Кравчук: «У нас нет единого государства и не может быть единых вооруженных сил». Процесс образования новых армий проводился в одностороннем порядке, без предварительных договоренностей. Он часто приобретал форму «национализации» целых военных округов, армий и «приватизации» военного имущества и вооружений. Положение армии в «правовом вакууме» становилось критическим. Нередкими стали переходы солдат на территории «своих» республик. На советское военное имущество заявили свои претензии и агрессивные националистические силы, в частности в Закавказье. Начался стихийный захват вооружений, в результате которого большое количество оружия попало в руки неконтролируемых формирований. Все это подтолкнуло Россию к созданию собственной армии, и соответствующий указ был подписан Б. Н. Ельциным 7 мая 1992 г. В мае 1991 г. прекратило существование единое командование ОВС СНГ.

Начало практического раздела «советского военного наследства» привело к острому кризису в российско-украинских отношениях летом 1992 г. В центре внимания оказались вопросы о статусе Севастополя и судьбе Черноморского флота. Уже в январе 1992 г. Украина, игнорируя статус его как составной ОВС СНГ, стала требовать от личного состава принятия присяги на верность республике. В ответ последовал визит Ельцина в Севастополь, в ходе которого российский президент заявил о неправомерности претензий Украины. В конце марта Кравчук издал указ о переводе всех дислоцированных на Украине формирований под ее юрисдикцию, на что Ельцин 7 апреля отреагировал указом о переводе Черноморского флота под юрисдикцию России. 9 апреля действие обоих указов было приостановлено, однако решение о поднятии на кораблях флота русского Андреевского флага едва не привело к вооруженному столкновению в Крыму. Конфликт подтолкнул президентов двух стран к личной встрече, которая состоялась 3 августа 1992 г в Ялте. Решение проблемы Севастополя и флота было отложено до 1995 г., а на «переходный период» Черноморский флот переходил в совместное подчинение президентов России и Украины.

В 1992 г. возникли проблемы и с ядерным оружием бывшего СССР. Первоначально предусматривалось сохранение объединенных стратегических сил сдерживания и нерасчлененность ядерного оружия. Его управление находилось лишь в руках Президента России и Главнокомандующего ОВС СНГ. Далее, однако, в отличие от Белоруссии и Казахстана Украина не стала отказываться от статуса ядерной державы. Более того, 2 июля 1992 г. она объявила своей собственностью две тысячи ядерных боеголовок, находящихся на ее территории (одна пятая стратегического потенциала бывшего СССР), что вызывало дополнительную тревогу, и не только у России. Начались «торги»: отказ от статуса ядерной державы Украина обусловливала требованиями материального и политического порядка, которые адресовались как России, так и мировому сообществу в целом.