Чтение онлайн

А. Д. Меншиков

Суть областной реформы состояла во введении промежуточной инстанции между уездами и приказами – появились губернии и провинции. Страна была разделена на восемь губерний во главе с губернаторами, облечёнными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. Не случайно губернаторами царь назначил самых надёжных соратников: А. Д. Меншикова, Ф. М. Апраксина, Д. М. Голицына, Т. Н. Стрешнева и др.

Областная реформа имела два следствия. Первое состояло в значительном увеличении штата чиновников, которые, подобно саранче, опустошали управляемые территории всякого рода узаконенными сборами, а также поборами в свою пользу. Другое следствие – ломка существовавшего аппарата: прекратили существование областные приказы – Казанского дворца, Сибирский, Смоленский, а также Ратуша и её местные органы – земские избы, поскольку сбором налогов стала ведать новая администрация.

Учреждение Сената и коллегий. В 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Пётр учредил Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу Боярская дума стала отмирать ещё с конца XVII в.: она сократилась в своём составе, так как пожалование думными чинами более не производилось. По первоначальному замыслу царя Сенату отводилась роль временного учреждения («для всегдашних наших в сих войнах отлучек»), но он превратился в самое долговременное детище Петра, просуществовав до 1917 г.

Если Боярская дума являлась учреждением аристократическим, то Сенат – бюрократическим. Из девяти членов Сената только три представляли титулованную знать, а остальные принадлежали к незнатным дворянам и даже приказным дельцам.

Из всех административных реформ наиболее тщательная подготовка велась к созданию коллегий. К 1712 г., когда началась подготовка к реформе центральных учреждений, позади остались и блистательная победа под Полтавой, и кошмар Прутского похода. Тем не менее целиком отдаться гражданским делам царь не мог, занимался ими урывками, о чём свидетельствуют его торопливые заметки то с перечнем коллегий, то о повелении своим послам при иностранных дворах прислать уставы и регламенты действовавших там учреждений, то о намерении нанять за рубежом компетентных юристов. Однако заимствование иностранного опыта вовсе не означало механического перенесения западноевропейских учреждений на русскую почву.

Указ об учреждении коллегий царь издал в конце 1717 г. На «сочинение коллегий» отводился год, с тем чтобы они, укомплектовав штаты и вооружившись регламентами, приступили к выполнению своих обязанностей с 1719 г. Фактически одни коллегии развернули работу с 1720 г., другие – на год-два позже.

Проще всего обстояло дело с созданием коллегий, оказавшихся преемницами приказов. К ним относились три первейшие коллегии (Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская), а также Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ. Остальные коллегии были новыми: три торгово-промышленные (Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия), три финансовые (Камер-коллегия ведала доходами, Штатс-контор-коллегия – расходами, Ревизион-коллегия осуществляла контроль над доходами и расходами). Местными судебными учреждениями руководила Юстиц-коллегия.

В конце XVII в. в стране действовало 44 приказа. Реформа упорядочила центральный аппарат, оставив 12 коллегий, власть каждой из которых распространялась на всю страну. Уменьшение численности центральных учреждений было достигнуто за счёт сосредоточения однородных дел в одной коллегии. Прежняя громоздкая система, в лабиринтах которой могли запутаться даже опытные дельцы того времени, не отвечала требованию характерной для абсолютизма унификации аппарата.

Реформа Сената. Первоначально все президенты коллегий входили в состав Сената. Реформа Сената 1722 г. состояла в изменении его состава: только президенты трёх первейших коллегий были оставлены в Сенате, а остальные выведены из его состава.

Царь много раз убеждался в том, что самые разумные законы не соблюдались, что можно изыскать множество способов, чтобы обойти закон. Возникла задача организации контроля за деятельностью учреждений и должностных лиц. Первую такую попытку Пётр предпринял в 1711 г., когда был создан институт фискалов. Во главе этого института стоял оберфискал, подчинявшийся непосредственно Сенату.

Фискалы осуществляли тайный надзор за деятельностью всей администрации. Они не вмешивались в решение вопроса, молчаливо следили за ходом дел и затем доносили обо всём, что, по их мнению, нарушало законность: о казнокрадстве, взяточничестве и т. д. Пётр поощрял рвение фискалов к доносам, вознаграждая их половиной штрафов, взысканных с обвиняемых, а также освобождая от податей, подсудности местной администрации.

Фискалы не обеспечивали надёжного контроля прежде всего потому, что они не предупреждали нарушений законов, т. е. преступлений, а всего лишь регистрировали их, чтобы привлечь виновного к ответственности. Более того, фискал был заинтересован, чтобы противоправное действие (казнокрадство, мздоимство) было доведено до конца, – в этом случае фискал получал неопровержимое доказательство вины и мог рассчитывать на вознаграждение.

В 1722 г. Пётр дополнил надзор фискалов надзором прокуратуры. Задача прокуроров состояла в предупреждении преступлений, они осуществляли гласный надзор за деятельностью Сената и прочих учреждений.

П. И. Ягужинский

Генерал-прокурор, как сказано в указе о его должности, был «оком государевым», которому поручалось «смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил…». Генерал-прокурор непосредственно подчинялся царю и мог быть судим только им. Генерал-прокурору и прокурорам разрешалось вмешиваться в обсуждение того или иного вопроса, указывая на незаконность принимаемого решения и необходимость его пересмотра.

Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельный и властный, сумевший высоко поднять престиж своей должности. Это, однако, не помешало малой эффективности работы контролирующих органов.

Церковная реформа. Церковную реформу с полным основанием можно отнести к важнейшим административным начинаниям Петра – она коренным образом изменила положение церкви в государстве и решительно пресекла её притязания на вмешательство в светские дела. Новшества коснулись двух сторон жизни церкви – её материальных ресурсов, т. е. церковного землевладения, и места в государственной структуре.

Принципиальное отличие церковной политики Петра от политики его предшественников состояло в том, что она строилась не на базе личных отношений между представителями светской и духовной власти, а на тезисе, что все, в том числе и монарх, являются слугами государства и что церковь тоже обязана вносить свою лепту в эту службу. При такой постановке вопроса не могло быть и речи о независимости церкви, её материальной и политической самостоятельности.

Важный этап во взаимоотношениях светской и духовной властей связан со смертью патриарха Адриана в 1700 г. Известный прибыльщик А. А. Курбатов отправил письмо находившемуся под Нарвой Петру с рекомендацией повременить с избранием нового патриарха и создать учреждение для управления монастырскими вотчинами во главе с И. А. Мусиным-Пушкиным.

Царь с охотой воспользовался советами Курбатова: вместо избрания нового патриарха он изобрёл новую должность, целиком зависимую от воли государя, – местоблюстителя патриаршего престола, на которую назначил рязанского митрополита Стефана Яворского. Царь надеялся найти в Яворском активного сторонника церковной реформы и преобразований, но ошибся: рязанский митрополит придерживался консервативных взглядов, был тайным сторонником восстановления патриаршества, не поддерживал нововведений.

Царь внял и совету Курбатова создать «особливый расправный приказ для сбора и хранения казны» – в 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ для управления вотчинами во главе с боярином Мусиным-Пушкиным.