Чтение онлайн

Данная норма изложена в новой редакции в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [81] в целях расширения сферы применения Закона № 59-ФЗ и круга лиц, подвергающихся административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений, а также в связи с признанием взаимосвязанных положений комментируемого закона в прежней редакции противоречащими Конституции Российской Федерации [82] . Законопроект № 191991–6 внесен субъектом права законодательной инициативы – Правительством Российской Федерации. Изменения вступили в силу 19 мая 2013 года.

Право граждан на объединение предусмотрено частью 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации, и, соответственно, на рассмотрение обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, распространяются нормы Закона № 59-ФЗ, в той степени, в которой эти нормы по своей правовой природе к ним могут быть применены. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, применяя в своих решениях нормы статьи 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод к объединениям граждан [83] .

Положения Закона № 59-ФЗ распространены на юридические лица, а также иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностных лиц. При этом определение понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» в действующем законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует.

И. Н. Харинов отмечает, что содержание понятия института публичных услуг отсутствует не только в законодательстве, но и в науке [84] .

Однако Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что публично-правовое предназначение проявляется в реализации организациями значимых для общества и государства задач, в связи с чем государство может передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти и, соответственно, вправе устанавливать для них обязательные условия [85] , в том числе распространять на такие организации, осуществляющие публично значимые функции, действие Закона № 59-ФЗ. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, возлагая ответственность за действия негосударственных организаций, реализующих публично-правовое предназначение, на государство [86] .

Так, Пенсионный фонд Российской Федерации относится к государственным учреждениям, и его деятельность подпадает под действие Закона № 59-ФЗ [87] . К осуществляющей публично значимые функции отнесена ФГУП «Почта России» [88] , оказывающая услуги почтовой связи, правда в настоящее время организация изменила свою организационно-правовую форму на АО [89] , а также организации, осуществляющие сбыт электрической и тепловой энергии гражданам [90] , транспортное обслуживание населения [91] и т. д. Однако деятельность товариществ собственников жилья (ТСЖ) не относится к публичным функциям и, соответственно, не регулируется Законом № 59-ФЗ [92] .

Следует также учитывать, что действие Закона № 59-ФЗ не распространяется на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями [93] . Данные правоотношения регулируются отдельными нормативными правовыми актами в конкретной сфере правоотношений (например, в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, защиты прав потребителей, оказания коммунальных услуг и пр.). Так, правоотношения с управляющей организацией носят гражданско-правовой характер, поскольку она не осуществляет публично значимые функции, и, соответственно, ее работники не могут быть привлечены к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ [94] .

В части обращений к депутатам необходимо учитывать, что законодательство разделяет понятия «гражданина», как лица, которое имеет конституционное право обращаться и направлять обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, и «избирателя», как лица, обладающего активным избирательным правом, привязанного к конкретному месту жительства и, соответственно, избирательному округу [95] . Так, например, согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») [96] одной из форм деятельности депутата Государственной Думы при исполнении полномочий является именно работа с избирателями, в связи с чем де-юре у депутата отсутствует обязанность работать с обращениями не избирателей (жителями других территорий, иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами, находящимися в местах лишения свободы по приговору суда) [97] . Следует также отметить, что депутат Государственной Думы не является должностным лицом и согласно Указу Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» [98] к государственной должности не отнесен.

Следует отметить, что письма граждан, направленные в средства массовой информации (СМИ) могут остаться без ответа, так как редакция СМИ не обязана на них отвечать и пересылать их тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение [99] .

Правомочие обращаться лично, закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации является основополагающим. Так, граждане вправе прийти в соответствующий орган (его приемную) лично, обратиться устно, письменно (в ходе личного приема, посредством операторов почтовой связи, организаций и частных лиц, оказывающих курьерские и подобные услуги), а также в форме электронного документа. При этом форму и способ обращения гражданин определяет самостоятельно с учетом возможности органа осуществлять личный прием граждан.

Понятия массовых и веерных обращений до настоящего времени законодательно не определены, однако они плотно вошли в гражданский оборот и используются различными органами и организациями. За квартал в орган может поступить до 2 тысяч таких обращений или единовременно более 100. Особенно остро данный вопрос стоит перед законодательными (представительными) органами, где присутствует большое количество адресатов, обладающих особым статусом (депутаты различных уровней, сенаторы Российской Федерации (члены Совета Федерации) и др.) [100] .

Среди таких обращений нередко встречаются лоббистские обращения. А. П. Любимов отмечет, что правовое регулирование лоббистской деятельности одной из целей ставит содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные организации в управлении делами государства [101] , он даже посвятил отдельный труд рассмотрению практики этого явления [102] . Ю. В. Хрумалова отмечает, что гражданский лоббизм является предусмотренной Конституцией Российской Федерации формой участия граждан в законотворчестве в период между выборами и в отсутствие референдума [103] . Такими обращениями в основном пользуются различные политические партии, правозащитные и иные негосударственные организации, которые иногда находят идеологических единомышленников, а иногда платят гражданам за направление обращений, в том числе лоббирующие принятие либо отклонение законодательных инициатив, а также привлечение внимания к определенным вопросам, для решения которых необходима нормотворческая деятельность [104] .