Чтение онлайн

Контроль за государственной политикой

Итак, мы установили, что качество нашей жизни определяется прежде всего действиями государственных служащих – во-первых, потому, что именно они обеспечивают удобства и услуги, от которых главным образом зависит качество нашей жизни, а во-вторых, потому, что они создают и поддерживают условия, поощряющие (или тормозящие) инновации и торговлю. Кроме того, мы установили, что, учитывая ту огромную роль, которую играет в обществе государственная служба, выборные представители не в состоянии эффективно контролировать ее деятельность. Роль выборных представителей должна состоять в поиске альтернативных путей выполнения задач и в оценке их эффективности. И, наконец, мы увидели, что для эффективного управления современным обществом необходимы новые, четкие и основанные на данных общественных наук оценочные процедуры и исследовательские разработки. Но как насчет механизмов, которые позволили бы общественности контролировать происходящее? Мы рассуждаем об открытости и доступности, но можем ли мы сказать на эту тему что-либо более конкретное?

В предыдущей главе мы обсуждали малую эффективность контроля со стороны комитетов и согласованного принятия решений при управлении отдельными организациями. То же самое – и даже в большей степени – относится к работе комитетов на ниве государственной службы. Чтобы создать видимость подконтрольности государства гражданам, мы основали огромное количество квазиавтономных неправительственных организаций (КВАНПО) для контроля над различными аспектами государственной политики. КВАНПО обычно состоят из назначаемых представителей многочисленных организаций и заинтересованных групп. Но поскольку количество людей, располагающих свободным временем для заседаний в таких комитетах и советах, ограничено, очень часто в составе различных КВАНПО оказываются одни и те же лица. Более того, подавляющее большинство среди этих «вечных заседателей» составляют государственные служащие, которые внедряют свои мелочные интересы в самые частные решения. Фактически же государственная служба навязывает КВАНПО отнюдь не те критерии, которые она применяет к себе самой, а особую систему ограничивающих критериев, «зарезервированную» для организаций, внешних по отношению к государственной службе. Ибо если сама государственная служба с легкой руки двух-трех деятелей часто расходует значительные суммы денег на реализацию плохо продуманных проектов, то во всем, что касается деловых отношений с внешними организациями, у нее выработалась своеобразная крохоборческая паранойя. Государственные служащие панически боятся того, что кто-то обнаружит мелкую неточность в использовании фондов КВАНПО и вызовет по этому поводу общественное негодование. Потому-то бухгалтеры государственной службы и следят за тем, чтобы всякое решение, принятое руководством КВАНПО, было согласовано с унизительными правилами и чтобы расходы распределялись по конкретным статьям, внести изменения в которые невозможно без специального обоснования и одобрения со стороны самых высокопоставленных и высокооплачиваемых чиновников государственной службы и их секретарей. Таким образом, руководители КВАНПО фактически лишаются возможности осуществлять какой бы то ни было контроль. Весь этот процесс глубоко унизителен как для членов КВАНПО, так и для участвующих в нем государственных служащих.

Путь к созданию сетевой системы контроля

Каковы же альтернативы? Один из широко рекламируемых вариантов решения проблемы – приватизация. Но приватизация мало что может дать, поскольку «фирмы», которые возникнут в результате, станут удерживать свои контракты лишь до тех пор, пока это будет выгодно и удобно определенным государственным служащим. Эти чиновники по-прежнему будут «заказывать музыку», поскольку приватизация не приведет к созданию сколько-нибудь эффективной формы ответственности государственной службы перед обществом.

Не вполне понятно, какие еще альтернативные меры можно было бы принять. Но, возможно, нам удастся найти решение, разрабатывая одну потенциально продуктивную идею. Мы уже отмечали, что необходимы новые, четкие и основанные на данных общественных наук процедуры отчетности, позволяющие обеспечить ответственность государственных служащих перед обществом за реакцию на поступающие к ним предложения.

В контексте таких процедур оказалась бы, по-видимому, эффективной сеть общественных наблюдательных групп, которые осуществляли бы контроль за работой государственных служащих. Возьмем как пример сферу образования. В качестве образовательных программ заинтересованы и хорошо разбираются многие люди – ученики (настоящие или бывшие) и родители, работники и работодатели, преподаватели и исследователи. Следовательно, в этой области накоплен огромный объем экспертных оценок, опыта и готовности к работе. А значит, можно, создать относительно гибкую структуру наблюдательных групп – групп, которые будут заниматься проверкой работы отдельных преподавателей, школ, высших учебных заведений, детских садов и служб профориентации, проверкой деятельности региональных организаций и представителей государственной власти, а также оценкой результатов научно-исследовательской деятельности. Такие группы могли бы контролировать эффективность образовательных стратегий и продуктивность связей между образовательной политикой и другими областями внутренней политики, а также изучать альтернативные варианты развития сферы образования. Наладить систему связей между такими группами было бы довольно легко, и эта система связей могла бы способствовать повышению качества образования на всех уровнях – от отдельного класса и школы до региона и всей страны в целом. Каждому заинтересованному и располагающему свободным временем члену общества следовало бы предоставить возможность наблюдать за работой любого государственного служащего в системе образования – от школьного учителя до министра. Такой наблюдатель не должен иметь права требовать от этих государственных служащих следовать его предложениям (за исключением полагающихся лично ему профессиональных услуг), но он мог бы иметь право заявить о своих взглядах и соображениях как перед данными государственными служащими, так и перед широкой публикой. А государственный служащий, со своей стороны, должен был бы убедить наблюдательные группы в том, что его поведение соответствует по крайней мере одному из оправданных в данной ситуации вариантов. В норме эти процедуры служили бы просто для того, чтобы поддерживать каждого в хорошей форме, и никакого силового вмешательства бы не требовалось. Но даже если бы оно потребовалось, то это вмешательство и перевод служащего на более подходящую ему должность стали бы значительно более простым делом, чем сегодня. Вся система при этом, разумеется, оставалась бы несовершенной – но гораздо более совершенной, чем существующий ныне порядок.

Важно подчеркнуть, что весь этот процесс может осуществляться без участия центрального законодательства; наблюдательные группы могут просто начать встречаться. Когда они наберут достаточный вес в обществе, докажут свою эффективность и станут влиять на общественное мнение и открывать дискуссии по важным проблемам, за ними все признают право голоса, а членов таких групп освободят от их «обычной» работы для выполнения этой важной общественной функции.

Основные возражения против такой системы следующие:

1. У государственных служащих это отнимало бы слишком много времени. Но если учесть огромные издержки от современных систем учета и весьма низкую эффективность государственной службы, то это возражение можно сбросить со счетов.

2. Общественность недостаточно осведомлена и не заинтересована в проведении проверок. В ответ я могу сказать, что в ходе проведения опросов я обнаружил, что общественность отлично информирована и проявляет интерес к таким аспектам деятельности государственной службы, о которых сами государственные служащие даже не имеют представления. Справедливо и то, что публика не всегда осведомлена о других аспектах политики, но это в значительной степени происходит потому, что никто не пытался вынести подобные проблемы на широкое обсуждение. Таким образом, это возражение оказывается на поверку еще одним аргументом в поддержку общественного наблюдения за деятельностью государственных служащих и проведения дебатов на различные темы в данной области.

Необходимость научно-исследовательских разработок, посвященных стратегиям развития

Рассматривая новые критерии, по которым должны оцениваться и отчитываться государственные служащие, мы уже подчеркнули необходимость разработки средств для этой цели и привели доводы в защиту одного из механизмов, который способствовал бы данному процессу – механизму общественного наблюдения за деятельностью государственных служб.

Однако большинство самых серьезных недостатков общественной политики на самом деле не связано с недобросовестностью государственных служащих и с их очевидной неспособностью задаться вопросом, что им нужно для успешного исполнения своих обязанностей. Причины этих недостатков не столь очевидны. Например, тот факт, что около двух третей денег, выделяемых на среднее образование, тратится впустую, является следствием такого положения вещей, когда скрытой (и самой главной) функцией средних школ является выполнение определенной социологической функции, а не собственно предоставление образовательных услуг. А тот факт, что мы продолжали строить высотные здания еще двадцать лет после того, как сама государственная служба показала, что такие здания себя не оправдывают (за исключением некоторых особых случаев), объясняется тем, что местные власти просто не располагали средствами, необходимыми для поддержки исследований в этой области, а также тем, что строительство высотных зданий было связано с иными потребностями государственных служб, такими, как желание сохранить «контроль» над строителями и квартиросъемщиками или стремление архитекторов возводить самим себе памятники, а не строить «заурядные» двухэтажки.

Эти и многие другие примеры показывают, что для выяснения того, в чем именно состоит приемлемая государственная политика, для оценки ее эффективности и объяснения причин, по которым та или иная стратегия терпит неудачу, необходимы адекватные профессиональные исследования. Решения многих наших проблем далеко не очевидны. Более того, не всегда очевидны даже сами проблемы, и уж совсем редки случаи, когда проблема является именно тем, чем она кажется на первый взгляд. Несмотря на то, что после войны учредили множество отделов по научным исследованиям и разработке стратегий развития, этих отделов слишком мало (их было слишком мало и до того, как правительство миссис Тэтчер приступило к их ликвидации, ошибочно полагая, что следует сократить роль государственной службы в обществе). Кроме того, функция таких отделов часто состояла всего-навсего в сборе данных для нужд государственных служащих. Поскольку самой большой проблемой является определение самой проблемы, то роль указанных отделов следует тщательно пересмотреть. Необходимо срочно обсудить задачу установления связей между исследователями и разработчиками стратегий, с одной стороны, и гражданами – с другой. Более подробные сведения по этому вопросу можно найти у Доннисона, (Donnison, 1972), Чернса (Cherns, 1970) и Равена (Raven, 1972, 1975, 1977).

Причины сопротивления деятельности государственных служб

Мы выдвинули в этой главе необычное (и позитивное) представление о государственной службе, и теперь будет полезно перечислить некоторые причины распространенного в настоящее время сопротивления деятельности государственных служб.

Часть этих причин мы уже упомянули, а именно: иррациональность процесса принятия решений; расплывчатость решений и отсутствие их привязки к конкретной ситуации при условии непрописанности правил и недостаточности полномочий участвующих в принятии решения бюрократов; низкий уровень обязательности политических решений и их анонимность; показная беспомощность некоторых государственных служащих; нежелание ряда государственных служащих отвечать за результаты своих действий; склонность государственных служащих перекладывать ответственность друг на друга и избегание личной ответственности за любое решение, которое потенциально может завести дело в тупик; низкая эффективность работы, вызванная тем, что разработка всех трудных решений передается комитетам; низкая эффективность работы, вызванная использованием абсурдных систем финансовых расчетов; отсутствие эффективных связей между различными секторами государственной политики; склонность бюрократов создавать правила, которые теоретически предназначены для того, чтобы удержать отдельные малочисленные группы населения от неэтичного и потенциально деструктивного антиобщественного поведения, а практически сказываются на всех гражданах и влекут за собой всеобщее снижение мотивации, пресечение инициативы и отказ от персональной ответственности. Реализация этих правил и процедур на практике приводит к тому, что на людей смотрят с презрением, отказывая им в признании их добросовестности, обязательности и вообще в способности внести свой вклад в общественную жизнь. Не только подобные процедуры, но и само законодательство часто подталкивает людей к недостойному поведению. Чтобы получить то, что им полагается по праву, люди вынуждены подчиняться унизительной слежке за их жизнью и заниматься самоуничижением. А это убивает в них инициативу, уверенность и веру в свои силы.

Но, возможно, еще более серьезной, чем все перечисленные, причиной сопротивления росту государственных служб является характерная для них тенденция к униформизму, серости и однообразию, которая никого не удовлетворяет. Это продукт традиционного для нашей культуры стремления к равенству в социальном обеспечении и широко распространенного убеждения, что социальное обеспечение и должно быть единообразным, убеждения в том, что бюрократы склонны ошибаться и что, если предоставить им свободу действий, они станут проводить более дифференцированную политику, которая приведет к тому, что более влиятельные члены общества окажутся в еще лучшем положении, чем сейчас, будь то в сфере здравоохранения, жилищно-коммунальных услуг или образования. В результате мы получаем искаженное представление о равенстве, состоящее в том, что все должны иметь право на одинаковое (пусть даже сколь угодно плохое) обслуживание, а не право на равную возможность индивидуального обслуживания, согласованного с личными приоритетами. Чтобы избежать этой проблемы, нужны средства управления внутренне дифференцированной политикой (средства, которые позволят принимать во внимание субъективные чувства точно так же, как рынок, если он правильно функционирует, принимает во внимание неотчетливые ощущения и настроения в обществе) и процедуры отчетности, позволяющие установить, соблюдает ли тот или иной государственный служащий беспристрастие и справедливость в управлении этой дифференцированной политикой.

Демократия, роль политического деятеля и роль гражданина

Все сказанное относительно правительственных структур и роли бюрократии влечет за собой важные последствия в отношении концепции демократии как таковой.

Нам пора отказаться от концепции представительной демократии в пользу концепции демократии участия. Малая группа представителей сейчас не имеет никакой возможности сделать все необходимое для контроля за качеством государственной политики и для проведения более адекватных стратегий. Необходимая нам обратная связь и усовершенствования возможны только в том случае, если мы установим более тесное и устойчивое взаимодействие между гражданами и государственными служащими. Политические деятели должны создать соответствующие структуры для управления обществом и следить за их деятельностью, а не пытаться контролировать эффективность огромного числа конкретных политических стратегий.