Чтение онлайн

После того как я с чувством огромного облегчения завершил окончательный вариант текста и отправил его для подготовки к публикации в Тихоокеанский исследовательский институт, Дональд Макклоски прочел его и убедил меня, что он недостаточно хорош и нужно еще раз его переработать. Я что, должен быть ему благодарен даже за это душераздирающее вмешательство в последнюю минуту? Во всяком случае, читатели в долгу у Макклоски; его совет заставил меня еще покорпеть над текстом, и книга стала лучше.

Наконец, Кэти и Мэтт, мои самые любимые, из-за которых все эти труды представлялись оправданными. Они мирились с моей одержимостью, с чтением книг за завтраком, с работой по ночам и по выходным и с постоянным нытьем, что я «ничего не успеваю». Мэтт помог мне справиться с компьютером, и он же построил графики для глав 2 и 4. В самом начале проекта Кэти работала в качестве моего научного сотрудника.

Позднее, когда на нее навалились другие дела, она никогда не отказывала мне в поддержке и ободрении и была мне своего рода резонатором. Она знает, почему книга посвящена ей.

Без нее она просто не была бы написана.

Любое общество, которое допускает усиление государственного механизма, давая ему неограниченный контроль над экономикой, и сводит в единое целое государство и экономику, находится в состоянии упадка. И для его народа, и для свобод, им поддерживаемых, здесь будущего не больше, чем было при феодализме.

Олвин У. Гулднер

Мы нуждаемся в государственном управлении. Известного рода задачи по силам только государству. Всем нам придется плохо без государства, которое защищает от внешней агрессии, поддерживает внутренний порядок, определяет и охраняет права частной собственности. К сожалению, государству, достаточно сильному, чтобы защитить нас, может хватить сил и для того, чтобы нас раздавить. Признавая этот огромный потенциал разрушения и угнетения, некоторые считают государство необходимым злом. Выдающийся архилибертарианец, но не анархист Людвиг фон Мизес оспаривал такую характеристику. «Государство как таковое, – провозгласил он, – не только не является злом, но и представляет собой необходимейший и благотворный институт, без которого невозможно развитие и сохранение устойчивого общественного сотрудничества и цивилизации». Как и остальные последователи Локка, Мизес был убежден, что сильное, но ограниченное государство не только не притесняет своих граждан, но и дает им возможность быть свободными и производительными [1] .

На протяжении более ста с лишним лет после своего создания США представляли собой государство, приближавшееся, насколько это возможно в нашем мире, к идеалу в представлении Мизеса: сильное, но ограниченное. Несмотря на такие огромные недостатки, как угнетение негров и индейцев, правительство США создало политические и правовые условия для быстрого экономического развития, поощряло то, что знаменитый историк права Уиллард Хёрст назвал «высвобождением энергии» [2] . Произошел невиданный расцвет изобретательности, накопления капитала и организационных инноваций. Колоссально выросли специализация и торговля. К концу XIX столетия США стали самым богатым и свободным обществом мира.

Но в следующие сто лет своего существования страна отошла от идеалов ограниченной государственной власти и незыблемости прав частной собственности. В 1900 г. правительство США еще было близко к идеалу минимального. Разумеется, американцы не придерживались принципа полного невмешательства государства (laissez faire) – то же самое справедливо в отношении любого существовавшего в истории общества, – но в те времена они жестко ограничивали свое правительство и почти не позволяли ему использовать властные полномочия для вмешательства в экономическую жизнь частных лиц. За последние семьдесят лет эта устоявшаяся система ограничений была по большей части разрушена. Сегодня государство пронизывает все аспекты экономической и общественной жизни; как пишет Уоррен Наттер, сегодня оно может «по своему желанию отнять или дать что угодно, когда угодно и где угодно». Даже простое перечисление многочисленных полномочий государства займет несколько томов, потому что его влияние затрагивает все: фермы, заводы и магазины; жилища, школы и больницы; науку и технологии; и даже отдых и развлечения. Государственные расходы, налоги и регулирование, не говоря уже о прямом участии государства в экономической деятельности, касаются по сути дела всего и вся [3] . Представленная на рис. 1.1 (см. с. 26–27) организационная схема государственных органов дает представление о гигантизме современного государства, хотя она очерчивает только общие контуры деятельности, осуществляемой только лишь на уровне федеральных органов власти.

Как же происходила столь значительная трансформация американских политических, правовых и экономических институтов? Какие мотивы и убеждения двигали ею? Какие социально-экономические изменения способствовали этим переменам, а какие тормозили их? Кому эти перемены сулили выгоды, а кому потери? Какие люди, элиты и группы интересов сыграли решающую роль? Какие обстоятельства помогли им оказаться на гребне волны исторического процесса? Каким образом – гладко или скачкообразно – происходило расширение государства, и какие силы определяли его ход? В книге я попытаюсь ответить на эти вопросы.

Мои ответы будут заведомо неполны. Ведь на этот процесс повлияло столько людей и событий, что для ответа на все вопросы по существу пришлось бы писать всеобъемлющую социальную, политическую, правовую и экономическую историю прошлого столетия. Мои цели куда более скромны, в том числе и потому, что очень многое в этой области уже сделано.

Рис. 1.1. Структура правительства США

Возрастание роли государства разные исследователи объясняют по-разному. Но слишком часто сторонник отдельной гипотезы превозносит ее так, будто только она и дает исчерпывающую картину. Однако многие из предложенных объяснений содержат убедительные идеи, которые вовсе не противоречат другим. Попытки найти единственный источник «большого правительства» (big government) [4] ведут в тупик и абсолютно бесполезны [5] . Я отвергаю подход, нацеленный на поиск одной-единственной причины. Вместо этого я пытаюсь осмыслить, что могут и чего не могут объяснить различные гипотезы, применяя их избирательно и используя их как отправные точки в развитии моих собственных идей.

К сожалению, некоторые объяснения роста государства чрезмерно абстрактны, что затемняет саму природу государства. Некоторые говорят о нем так, будто это нечто Единое-Бесчеловечное, гигантская пожирающая людей машина. Испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет, например, писал: «В наши дни государство стало чудовищной машиной… Это средоточие общества… государство и массу роднит лишь их безликость и безымянность… И, поскольку это всего лишь машина, исправность и состояние которой зависят от живой силы окружения, в конце концов государство, высосав из общества все соки, выдохнется, зачахнет и умрет…» Но государство – к счастью или к несчастью – вполне человечно: это всего лишь коллектив лиц, осуществляющих законную власть [6] .

Если понимать государство как Единое-Бесчеловечное, т. е. как существующее отдельно от людей и помимо них, мы придем к неверным представлениям о том, что собой представляет правительство и что оно делает. Ни одно правительство не в состоянии выжить без помощи и поддержки людей вне правительства или по меньшей мере без их терпимого отношения. Более того, некоторые постоянно циркулируют между правящими и управляемыми. Американская система органов государственной власти состоит из нескольких уровней – федерального, штатов, местного и смешанного, а также нескольких ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной и смешанной. Сама многочисленность отдельных государственных учреждений и структур несовместима с представлением о государстве как о целостном и согласованном механизме. Сегодня в стране насчитывается более 80 тыс. отдельных органов власти, и из них более 60 тыс. наделены полномочиями вводить налоги и сборы [7] . Очевидно, что у множества людей, занимающих властные позиции в этих многочисленных и многообразных учреждениях, отсутствует единая цель. Конфликты внутри правительства столь же обычны и значимы, как и между правителями и управляемыми [8] . Из-за того, что в огромной, фрагментированной структуре власти никто не может навязать свою волю остальным, политика государства обычно оказывается результатом соперничества и борьбы, разрешаемых переговорами, компромиссами, сделками, мытьем или катаньем. Следует постоянно помнить, что американское правительство никогда не было Единым-Бесчеловечным, а было и остается множеством сосуществующих человеческих учреждений и организаций, различных по функциям, размерам и объему властных полномочий [9] . В этой книге меня занимает главным образом процесс разрастания законодательных, административных и судебных полномочий, отправляемых лицами, из которых состоит федеральный уровень государственной власти. И следует помнить, что рост федеральных органов власти всего лишь часть более широкого процесса роста государства.

Между строк многих исторических трудов можно вычитать гипотезу модернизации. Она сводится к тому, что современная городская и промышленная экономика просто не может существовать без деятельного и обширного правительства, так что в конце ХХ в. о политике laissez faire нечего и мечтать. Разглагольствования об абсурдности государства на гужевой тяге в космическую эпоху или о невозможности повернуть вспять часы истории сообщают этой идее оттенок риторического правдоподобия. Но вопрос о том, почему современной экономике необходимо Большое Правительство, так и остается без ответа.