Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления
Шрифт:
Однако сегодня задача состоит в разработке практически эффективных мер лечения этой болезни. Количественные исследования здесь не могут служить надежным путеводителем из-за того, что основанные на восприятии индикаторы слишком «прямолинейны». Как метко выразился Джонстон (Johnston, 2001, р. 163):
Пожалуй, наиболее серьезным недостатком индекса восприятия коррупции и подобных ему показателей является их «однобокость». Проблема требует точности, а также обоснованности и надежности. В действительности коррупция отличается разнообразием: существует множество форм и контрастов внутри большинства обществ. Подсчет баллов не может с точностью отразить различия типов коррупции, имеющихся в конкретной стране {7} .
Различные формы коррупции могут требовать различных индикаторов или даже наборов индикаторов. Такие индикаторы более полезны при формулировании специфических для конкретного региона мер по устранению причин коррупции и больше отвечают практическим потребностям.
7
Похожие аргументы см. в Woodruff (готовится к выпуску).
Ранние исследования довольно хорошо идентифицировали стратегии по сдерживанию распространения и в конечном счете сокращению коррупции. Настоящее исследование сконцентрировано на четырех общих характеристиках, которые обычно создают и расширяют возможности для коррупции: монопольное право, неограниченные полномочия, отсутствие прозрачности при принятии решений и отсутствие необходимости отчитываться о принятых решениях. Ранние работы Роуз-Акерман (Rose-Ackerman, 1978) и Клитгарда (Klitgaard, 1988) были, пожалуй, первыми, где системно идентифицировались эти характеристики и предлагались рекомендации в формулировании конкретных и полезных стратегий борьбы с коррупцией, особенно административной. В этих работах также впервые был представлен метод рационального выбора для понимания мотивов коррупции: если ожидаемая выгода незаконной сделки превышает ожидаемые издержки, у человека есть стимул участвовать в этой сделке.
Классическая работа Уэйда (Wade, 1985) по рынкам для государственных учреждений была первой, четко обрисовавшей механизм покровительства в связи с назначением и продвижением чиновников. Его анализ хорошо иллюстрирует важность прозрачности и подотчетности в государственном секторе и пагубные последствия свободы действий и монопольного контроля назначений и, как результат, коррупционных стимулов для чиновников {8} .
Что касается приватизации государства, то многочисленная литература на тему погони за экономической рентой, начиная с трудов Крюгера (Kreuger, 1974) и Таллока (Tullock, 1971), а также относящаяся к данной теме работа Бхагвати (Bhagwati, 1982), посвященная непродуктивной деятельности по поиску выгоды, подчеркивают центральное место монопольной власти правительства и вольного обращения узкой группы людей с законами, правилами и политикой в погоне за экономической рентой {9} . В 1980-е гг. эта работа дала сильный толчок процессу дерегулирования и приватизации как средству уменьшения власти государства (и таким образом его приватизации) {10} . Но из-за отсутствия в то время необходимых эмпирических данных это исследование не смогло распознать важность прозрачности и подотчетности для предотвращения приватизации государства {11} .
8
Близкие по теме статьи см. в Anderson, Reid, and Ryterman (2003) и Evans and Rauch (1999).
9
Подробную дискуссию о стремлении к получению ренты, его причинах и последствиях см. в Rowley, Tollison, and Tullock (1988).
10
Дискуссию о коррупции в процессе приватизации в бывшем Советском Союзе см. в Hoffman (2002).
11
Обеспокоенность по поводу отсутствия прозрачности и подотчетности возникло у специалистов-практиков и ученых, заинтересованных в разработке практических мер по сокращению коррупции. Теоретически эти концепции можно привязать к основным проблемам информационной несимметричности и несовершенства информации. Экономисты исследуют множество вариантов и проявлений этих проблем уже более двух десятков лет. Но на удивление мало кто из них использовал сложные аналитические инструменты, разработанные для подобных случаев, и применял их в сфере управления и коррупции (см. Tirole, 1992). Одним из исключений является область государственных закупок, где экономисты, прошедшие подготовку в области новой организации промышленности и специализирующиеся на теории аукционов, проанализировали неэффективность и потери (и, таким образом, коррупцию), поразившие государственные закупки в результате информационной несимметричности (участники конкурсов больше знают о действительной цене и качестве своих предложений, чем агенты по государственным закупкам) или неполноты информации (необходимость составления неполных контрактов, когда закупается комплексный продукт или услуга). См., в частности, Lafont and Tirole (1993); Porter and Zona (1993); Bushnell and Oren (1994); Crocker and Reynolds (1993); Bajari and Tadelis (2001); Bajari, Houghton, and Tadelis (2006). Интересное эмпирическое наблюдение, связывающее закупки, несимметричную информацию и политические структуры, можно найти также в Hyytinen, Lundberg, and Toivanen (2006).
В ранних исследованиях признавалась важность понимания сложности коррупции и необходимость искоренения ее первопричин. Но им не хватало эмпирической базы, на основе которой можно было сформулировать практические меры по борьбе с этой болезнью общества. Какие сферы наиболее предрасположены к возникновению коррупции? Каким проблемным зонам страна должна уделить внимание в первую очередь, учитывая ограниченность ресурсов? Каковы движущие силы коррупции в проблемной зоне и искоренение чего может оказать наибольшее влияние? Вот некоторые фундаментальные вопросы, по которым должностные лица и практики нуждаются в рекомендациях.
Конечно, эмпирические исследования прошли большой путь с тех пор. Четыре новых методики – обзоры инвестиционного климата, обзоры карточек отзывов, трехсторонняя диагностика государственного управления и обзоры расходования средств госбюджета – оказались полезными для должностных лиц {12} . Обзор инвестиционного климата – инструмент, недавно разработанный Всемирным банком, выявляет узкие места и ограничения, мешающие развитию частного сектора в конкретной стране {13} . Результаты основываются на личном опыте участников опроса – обычно это комбинация крупных, средних и малых предприятий – и ответах на ряд вопросов, выявляющих размах коррупции в конкретных секторах или областях. Обзоры инвестиционного климата полезны при определении областей или секторов, наиболее предрасположенных к возникновению коррупции, по крайней мере в контексте развития частного сектора. Они обращают внимание должностных лиц на области, где коррупция больше всего влияет на инвестиционные решения и деловую активность.
12
Эти методики по определению Джонстона (Johnston, 2001) можно рассматривать в качестве индикаторов второго поколения – измерителей, которые взаимосвязаны с коррупцией и могут быть более объективно оценены. Обзор инвестиционного климата и обзор карточек отзывов основаны на опросах пострадавших – например, фирм или граждан, непосредственно столкнувшихся с коррупцией – и, таким образом, обеспечивают более подробную информацию, чем обзоры, основанные на восприятии. Обзор расходования средств госбюджета основан на данных о расходах.
13
Описание обзора инвестиционного климата и обзоров (и их результатов), проведенных к настоящему времени, см. в разделе Survey Methodology сайта Doing Business .
Разновидностью обзора инвестиционного климата является обзор деловой среды и эффективности предприятий (Business Environment and Enterprise Performance Survey – BEEPS), разработанный совместно Европейским банком реконструкции и развития и Всемирным банком {14} . При составлении BEEPS опрашиваются менеджеры и владельцы более 20 000 фирм из Центральной и Восточной Европы, стран бывшего Советского Союза и Турции. Он разработан с целью изучения качества деловой среды, определяемого характером взаимодействия между фирмами и государством в различных областях, в том числе проблемами ведения бизнеса, неофициальными платежами и коррупцией, преступлениями, регулированием и бюрократизмом, таможенным и налоговым климатом, трудовыми отношениями, условиями финансирования фирм, а также правовой и судебной средой. Опрос проводился три раза – в 1999, 2002 и 2005 гг. – и обеспечил количественную оценку успехов стран в борьбе с некоторыми из пагубных воздействий коррупции на деловую активность {15} .
14
Дополнительную информацию см. на http://www.worldbank.org/eca/econ.
15
Этот подход был разработан и представлен в середине 1990-х гг. Public Affairs Centre (PAC) в Бангалоре, Индия, в качестве инструмента стимулирования конкуренции между муниципальными агентствами по оказанию услуг и улучшения их работы (Paul, 1995). Результаты последнего обзора, обобщенные Андерсоном и Греем (Anderson and Gray, 2006), показывают, что в нескольких областях был достигнут прогресс и что коррупция, в общем, сокращается в значительном числе стран данного региона.
Обзор карточек отзывов сходен с обзором инвестиционного климата, но сосредоточен на государственных услугах, а респондентами являются граждане {16} . Его обычно применяют на уровне города, провинции или штата. В карточках отзывов собраны оценки различных аспектов качества услуг на основе опроса случайно выбранных потребителей государственных услуг. При опросе выясняется доступность услуги, частота ее использования, уровень удовлетворенности, стандарты обслуживания, основные проблемы, эффективность рассмотрения жалоб, уровень коррупции и других скрытых издержек, которые несут граждане из-за плохого обслуживания. Во многих развивающихся странах правительство является монопольным поставщиком услуг. Как показывает теория и изучение прецедентов, это обычно ведет к возникновению коррупции. Рыночная конкуренция по своей природе часто сдерживает коррупцию. Обзор карточек отзывов направлен на стимулирование конкуренции, поскольку позволяет гражданам «выставлять оценки» государственным услугам и быть услышанными.
16
Обзоры карточек отзывов составлялись в других индийских городах, в том числе в Дели, Калькутте и Мумбаи, а также в 11 городах-спутниках Манилы. Три раза обзоры проводились в Бангалоре: первый, в котором установили критерии, – в 1995 г., второй – в 1999 г. и третий – в 2002 г. Результаты показывают значительное улучшение качества услуг со временем, в том числе уменьшение случаев взяточничества (см. резюме в World Bank, 2005).
И обзор инвестиционного климата, и обзор карточек отзывов опираются на ответы определенных групп респондентов: фирм в первом случае и граждан – во втором. Как и эти обзоры, трехсторонняя диагностика государственного управления затрагивает вопросы управления в разных секторах. Однако этот инструмент отличается тем, что в нем задействованы три группы респондентов: фирмы, граждане и чиновники. «Чтобы составить непротиворечивую и объективную институциональную карту, диагностика государственного управления должна опираться на более чем один тип респондентов и по возможности быть трехсторонней, т. е. использовать по меньшей мере три типа опросов» (Kaufmann, Recanatini, and Biletsky, 2002, р. 5). Институт Всемирного банка провел несколько трехсторонних обзоров в Африке и Латинской Америке.
Обзоры расходования средств госбюджета на уровне секторов на сегодня являются, пожалуй, наиболее полезным диагностическим инструментом оценки масштаба коррупции. Впервые такие обзоры применили в образовательном секторе Уганды, а сейчас они проводятся и в других африканских и латиноамериканских странах {17} . В отличие от обзоров инвестиционного климата или карточек отзывов, основанных на опросах, обзоры расходования средств госбюджета представляют собой данные о расходах в конкретном секторе и позволяют оценить, в какой мере средства, утвержденные и выделенные поставщикам услуг в процессе формирования бюджета, доходят до них в процессе исполнения бюджета. Оценки основываются на объективных системах измерения – реальных данных о расходах – и дают количественную характеристику масштаба утечки средств по мере их движения из центра к конечному поставщику. Эти оценки дают представление о верхней границе реального уровня коррупции в секторе или подсекторе. Периодическое применение этого метода диагностики помогает получить количественные данные о влиянии оздоровительных мер на масштаб коррупции {18} .
17
О применении этого инструмента в Уганде см. Reinnika and Svensson (2004).
18
Например, в Уганде первый обзор расходования средств госбюджета, подготовленный в 1996 г., показал, что только 22 % ассигнований, не связанных с зарплатой, выделенных районным начальным школам, достигли получателей. Обзор 2001 г. показал, что утечка средств составляет уже менее 20 %, а значит, оздоровительные меры, принятые в интервале между обзорами, оказали реальное и значительное воздействие (Reinnika and Svensson, 2006).
Эти диагностические инструменты, без сомнения, помогают должностным лицам судить об относительных приоритетах в различных секторах и других областях, предрасположенных к коррупции, и в широком смысле оценивать потенциальное воздействие реформ. Однако они не дают подробного представления о коррупции в конкретной проблемной зоне, на уровне сектора или подсектора: они не выявляют конкретные слабые места, не показывают, когда и где могут произойти случаи коррупции, и не указывают, каким проблемам нужно уделить наибольшее внимание в процессе реформ для получения максимального эффекта. Они дают информацию, необходимую должностным лицам до того, как те приступят к разработке практических, специфических для каждой области мер оздоровления, т. е. того, что реально приведет к сокращению коррупции.
Например, чтобы эффективно бороться с коррупцией в таможенном ведомстве, необходимо понимать все этапы, которые должен пройти импортер при ввозе товаров в страну – «поток процессов» при импорте товаров. Такой поток может меняться в зависимости от типа импортируемых товаров. Одно дело провести опрос фирм и узнать о том, сколько им пришлось затратить на взятки, чтобы провести товары через таможню, сколько у них занимает процесс импорта и т. д. И другое дело определить, как сократить взяточничество и ускорить процесс импорта. Для этого необходима карта потока процессов, на основе которой можно разработать индикаторы для предупреждения относительных рисков коррупции в различных точках.