Налоговое право. Учебник для бакалавриата
Шрифт:
Таблица 1. Основные способы толкования налоговой нормы
Официальное толкование предполагает разъяснение налоговой нормы уполномоченным на то органом, которое закрепляется в интерпретационном акте и влечет юридические последствия (например, толкование вышестоящего органа судебной или исполнительной власти должно применяться нижестоящими органами в их правоприменительной деятельности). Официальное толкование налоговой нормы может осуществляться органом, ее принявшим (аутентичное толкование), а также органом, который непосредственно уполномочен на это законом (легальное толкование).
Аутентичное толкование нормы, содержащейся в актах законодательства о налогах и сборах, могут осуществлять Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований, а нормы подзаконных актов, принятых в соответствии с законодательством о налогах и сборах, – Правительство РФ, Минфин России, а также компетентные правотворческие органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Органами, которые в соответствии с законом получают право толковать налоговую норму, разъяснять и комментировать практику ее применения, являются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Минфин России и другие финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Так, положения статьи Конституции РФ, закрепляющие обязанность каждого платить установленные законом налоги и сборы, могут толковаться Конституционным Судом РФ в силу ст. 125 Конституции РФ. В соответствии со ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ наделяется правом давать разъяснения по вопросам судебной практики, в том числе по налоговым спорам.
Минфин России, согласно ст. 34.2 НК РФ, дает письменные разъяснения налоговым органам, налогоплательщикам, ответственному участнику КГН, плательщикам сборов, плательщикам страховых взносов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах. В силу этой же статьи НК РФ финансовые органы (министерства, управления, департаменты, отделы финансов и т. п.) субъектов РФ и муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.
Интерпретационным полномочиям Минфина России, региональных и муниципальных финансовых органов соответствуют закрепленные в НК РФ право налогоплательщиков получать письменные разъяснения финансовых органов по вопросам применения законодательства о налогах и сборах (ст. 21), а также обязанность налоговых органов руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах (ст. 32). Таким образом, письменные разъяснения, которые Минфин России дает по вопросам применения НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах, являются обязательными для налоговых органов [22] .
22
В НК РФ (ст. 32) установлена обязанность налоговых органов следовать разъяснениям только Минфина России, в отношении письменных разъяснений финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований такая обязанность не закреплена.
Письменные и устные разъяснения по законодательству о налогах и сборах представляют также налоговые органы. Налогоплательщики получают от них бесплатно информацию о действующих налогах и сборах, источниках налогового права, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также получают формы налоговых деклараций и разъяснения о порядке их заполнения (ст. 21 НК РФ). На сайте ФНС России (<www.nalog.ru>) размещен раздел «Разъяснения Федеральной налоговой службы, обязательные для применения налоговыми органами», который содержит информационные письма ФНС России по вышеперечисленным вопросам, адресованные налоговым органам, а также налогоплательщикам и налоговым агентам. ФНС России обращает особое внимание на необходимость неукоснительного применения налоговыми органами при реализации возложенных на них полномочий положений информационных писем ФНС России, размещенных в указанном разделе ее сайта (письмо ФНС России от 23 сентября 2011 г. № ЕД-4-3/15678@ «О разъяснениях ФНС России»).
Письменные разъяснения финансовых и налоговых органов по вопросам применения законодательства о налогах и сборах не являются источниками права – они не содержат правовых норм, не конкретизируют нормативные предписания, а имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства о налогах и сборах. Вместе с тем такие письменные разъяснения могут оказывать непосредственное воздействие на формирование правоприменительной практики в налоговой сфере. Достаточно обратиться к ст. 111 НК РФ, предусматривающей, что выполнение налогоплательщиком или налоговым агентом письменных разъяснений о порядке исчисления, уплаты налога или по иным вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных ему либо неопределенному кругу лиц финансовым, налоговым или другим уполномоченным органом государственной власти, признается обстоятельством, исключающим вину лица в совершении налогового правонарушения (так называемое добросовестное заблуждение).
Осуществляя разъяснение налоговых норм, Минфин России нацелен на формирование единой правоприменительной практики. В случае, когда письменные разъяснения Минфина России, а также рекомендации и разъяснения ФНС России по вопросам применения законодательства о налогах и сборах не согласуются с решениями, постановлениями и письмами Верховного Суда РФ, налоговые органы должны при реализации своих полномочий руководствоваться актами и письмами судов (письмо ФНС России от 26 ноября 2013 г. № ГД-4-3/21097).
Глава 3
Источники налогового права
§ 1. Понятие источника налогового права с. 52. – § 2. Конституционные основы налогового права с. 56. – § 3. Международные договоры Российской Федерации с. 59. – § 4. Законодательство о налогах и сборах с. 62. – § 5. Подзаконные акты, регулирующие налоговые отношения с. 74.
§ 1. Понятие источника налогового права
Нормы, составляющие содержание налогового права, должны быть формализованы и закреплены в официальных актах – формальных [23] источниках права, фиксирующих установленные правила поведения в налоговой сфере. Иными словами, источники объективного налогового права представляют собой правовые формы, в которых находят свое внешнее выражение налоговые нормы [24] .
23
В теории права, как известно, выделяют материальные источники права (различного рода материальные факторы, общественные отношения, политическая воля законодателя и т. п., ставшие причинами образования права, принятия правовых норм) и формальные источники права (внешнее выражение права, соответствующее признаку формальной определенности правовой нормы, отсюда и другое название формальных источников права – «формы права»). Это разграничение в полной мере применимо и к источникам налогового права. В предмет учебной дисциплины «Налоговое право 1» входит изучение только формальных источников налогового права.
24
Налоговое право, как уже отмечалось в гл. 1, – это не только отрасль законодательства, регулирующего налоговые отношения (объективное, или позитивное, налоговое право), но и направление юридической науки, изучающей налоговое законодательство, особенности его формирования и развития, применения на практике и т. д. (доктринальное налоговое право). А потому и источники налогового права (как и в случаях с предметом и методом) – это не только форма выражения позитивного права, различных налоговых норм, но и источники знаний о налоговом праве. К источникам науки налогового права относятся монографии и статьи, научно-практическая и учебная литература, акты толкования налоговых норм, комментарии законодательства о налогах и сборах, обзоры правоприменительной практики по налоговым спорам и т. д. В данной главе речь пойдет исключительно об источниках объективного налогового права, т. е. формах выражения налоговых норм. Работа с источниками доктринального налогового права составляет предмет учебных дисциплин «Налоговое право 2» (магистратура) и «Налоговое право 3» (аспирантура).
Обращаясь к таким источникам, участники налоговых правоотношений могут найти нормы, которыми урегулированы их права, обязанности и ответственность. Органы, осуществляющие нормотворческую деятельность в сфере налогообложения, уясняют из текстов источников принципы законодательства о налогах и сборах и формируют на их основе внутренне непротиворечивую систему нормативных правовых актов. Суды же с помощью этих источников обеспечивают соблюдение режима законности, выстраивая последовательную и единообразную практику по налоговым спорам.
Основными видами источников налогового права выступают нормативный правовой акт и нормативный договор.
Нормативный правовой акт принимается органами, наделенными соответствующими полномочиями (реже – на референдуме), и содержит, как это следует из самого названия, правовые нормы – правила общего характера, предназначенные для их многократного применения. Нормы, регулирующие налоговые отношения, могут содержаться в конституциях (уставах), законах, а также подзаконных актах, которые принимаются во исполнение законов и в соответствии с нормами законодательных актов на федеральном, региональном и местном уровнях.
Нормативные правовые акты следует отличать от индивидуальных актов применения налоговых норм. Примерами таковых являются налоговые уведомления, требования об уплате налогов, а также различного рода решения налоговых органов и их должностных лиц: об изменении срока уплаты налогов и сборов, о наложении ареста на имущество налогоплательщика, о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, о взыскании налога, сбора, пени за счет денежных средств на счетах налогоплательщика, о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения и т. д. В отличие от нормативных правовых актов, индивидуальные правовые акты, как это следует из самого названия, содержат не правовые нормы, отличающиеся общеобязательностью, а правовые предписания, адресованные конкретным лицам и на других субъектов не распространяющиеся. Они носят индивидуально-определенный казуальный характер, выступают, как правило, в качестве юридических фактов, порождающих конкретные правоотношения, и применяются однократно.