Почему у Грузии получилось
Шрифт:
Конечно, старые привычки иногда проявлялись, о чем рассказывает Бегиашвили:
Мы делали проект бюджета на следующий год, и ко мне подходят из какого-то агентства и говорят, что им нужно увеличить бюджет. Спрашиваю, на что. Выясняется, они намеревались купить новую машину «Нива». Смотрю, у них в прошлогоднем документе тоже «Нива» записана. Спрашиваю, что такое, зачем? А они говорят, что старая уже сломалась и что они каждый год новую покупают. Конечно же, машина за год не ломается, просто до этого никто внимания не обращал, и жили они себе спокойно.
Однако многое удалось искоренить путем пристального контроля:
На сессиях правительства по бюджетным вопросам батони [46] Каха всегда был защитником частного бизнеса, – чтобы на него не накладывали никаких лишних сборов или налогов. Он был единственным министром, который проверял каждую цифру (еще любил считать премьер-министр). Батони Каха доставал свой большой мобильник с калькулятором и любой проект на нем просчитывал. Казалось, все уже решено, почти принят проект, но в конце поднимал голову Бендукидзе и говорил: «Там поставлена такая-то цифра. Она неверная. Вот эта правильная цифра». И начинали все заново.
46
Вежливое обращение по-грузински.
Именно удар сразу по всем направлениям при реформировании госуправления (и кадровая чистка, и пересмотр принципов работы, и изменение планирования бюджета) позволил добиться реальных результатов. Сама по себе дебюрократизация практически не имеет смысла. Без всесторонней подпитки другими реформами все очень быстро (а в госаппарате особенно) возвращается на круги своя. Так, например, не состоялась административная реформа в России, заявленная практически в то же самое время – в марте 2004 года и, казалось бы, подкрепленная законом о федеральном бюджете на 2006 год: «Правительство Российской Федерации не вправе принимать решения, приводящие к увеличению в 2006 году численности федеральных госслужащих, работников учреждений и организаций бюджетной сферы, а также расходов на ее содержание» [47] .
47
Федеральный закон РФ от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год», статья 36-1.
Несмотря на бодрые правительственные сообщения и в 2006 [48] , и в 2007 [49] годах о сокращении численности госслужащих в России на 235 тысяч по сравнению с 2004 годом, Росстат сухо констатирует рост числа работников в федеральных органах государственной власти: в 2005 году на 138,8 тысячи, в 2006 году – еще на 61,7 тысячи. Причем такого резкого роста за год, как в 2005 году, то есть непосредственно в ходе реформы, не отмечалось в российской истории ни разу – ни в 1990-х, ни в 2000-х.
48
«Численность госслужащих в России сократилась за два года на 235 тысяч человек. Об этом сообщил сегодня руководитель аппарата правительства Сергей Нарышкин» // Официальный сайт телекомпании НТВ. 2006. 26 декабря (www.ntv.ru/novosti/100548).
49
«В чистом виде государственных гражданских служащих стало больше… Часть сотрудников перешла из государственных учреждений в территориальные органы исполнительной власти. Но в целом по стране численность служащих, выполняющих госфункции, сократилась на 235 тысяч человек». Интервью с вице-премьером Сергеем Нарышкиным: «Мы обязаны сохранить и развить то лучшее, что наработано СНГ» (Известия. 2007. 9 июля (www.izvestia.ru/person/article3105958/)).
Интересно, что в 2003 году доля занятых в секторе госуправления, обороны и соцобеспечения в России и Грузии была одинаковой – 5 процентов, но к 2007 году в Грузии этот показатель снизился до 3,8 процента, а в России вырос до 5,3 процента и еще быстрее стал увеличиваться в дальнейшем (см. график).
Занятость в секторе «Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение» как доля общей занятости в России и Грузии, 2003–2009 гг. (%)
Источники: Российский статистический ежегодник. 2009. С. 136 (www.gks.ru/bgd/regl/b09_13/IssWWW.exe/Stg/html1/05-05.htm);
Россия в цифрах. 2010 (www.gks.ru/bgd/regl/b10_11/IssWWW.exe/Stg/d1/06-03.htm);
Statistical Yearbook of Georgia. 2009. Р. 43 (www.geostat.ge/index.php?action=wnews&lang=eng&npid=2)
Сформировать новый госаппарат – это лишь задача минимум, решение которой позволяет продвинуться на следующий этап реформирования всех остальных сфер силами новых чиновников.
Реформа МВД
Говоря о дебюрократизации, невозможно не упомянуть о самом успешном и наглядном примере – реформе МВД.
Одна из первых инициатив новой власти в считаные дни изменила то, что, как всем казалось, изменить невозможно, тем самым добавив уверенности населению в своем выборе и власти – в своих методах.
В Грузии правоохранительные структуры всегда были одним из наиболее коррумпированных элементов, а в 1990-х годах они оказались деморализованными в результате вооруженных конфликтов, резкого падения дисциплины, повторяющихся коррупционных амнистий и разгула преступности и коррупции.
Часть преступного мира влилась в полицию, а сама полиция, с одной стороны, срослась с профессиональными криминальными группировками, а с другой – с коррумпированными правительственными чиновниками и политиками. Возникла ситуация, когда трудно было различить действия полиции и криминальных авторитетов, стала еще более глубокой и без того существующая пропасть между полицией и гражданами, а жаловаться коррумпированным чиновникам было бесполезно. Население часто обращалось за помощью к криминальным авторитетам и ворам в законе [50] , а не к полиции…
Одной из наиболее коррумпированных была дорожная полиция (бывшая ГАИ), которая практически полностью перешла на «самообеспечение», обирая как местных, так и проезжавших транзитом иностранных водителей [51] .
50
В о р ы в з а к о н е – специфическое для стран бывшего СССР преступное сообщество с исключительным уровнем закрытости и конспиративности, не имеющее четкого ядра и структуры, управляемое на основе специальных канонов жесткого кодекса криминальных традиций.
51
Кухианидзе А.В. Коррупция и преступность в Грузии после «Розовой» революции // Современные разновидности российской и мировой преступности: состояние, тенденции, возможности и перспективы противодействия: Сборник научных трудов / Под ред. Н.А. Лопашенко. Саратов: Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции; Сателлит, 2005. С. 348–355 (sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=Pub/kuhianidse(27-05-06).htm).
Глава парламентского комитета по процедурным вопросам и регламенту Хатуна Гогоришвили рассказала о проведенном ею еще до реформы полиции эксперименте: машину, которая двигалась по 400-километровому маршруту Тбилиси–Батуми, не нарушая правил, гаишники останавливали через каждые 3 километра с одной только целью – получить мзду за проезд.
Грузинский рецепт реформирования оказался очень простым и понятным: если есть неработающий, изъеденный коррупцией институт, единственный способ исправить ситуацию – ликвидировать его и создать новый.
«Мы не послушали советов европейских доброжелателей, которые предлагали нам реформы проводить медленно, постепенно. Мы поступили очень грубо и за один день уволили из Министерства внутренних дел 15 тысяч сотрудников» [52] , – вспоминает министр внутренних дел Вано Мерабишвили.
Причем уволенные и не принятые вновь на службу в МВД сотрудники не пытались протестовать, поскольку даже для них было очевидно, что система теперь работает по другим правилам.
52
Лица новой Грузии: интервью с министром внутренних дел страны Вано Мерабишвили // Радио Свобода. 2008. 16 октября (www.svobodanews.ru/content/Transcript/469290.html).
Летом 2004 года ГАИ была полностью упразднена, и буквально за два месяца Министерство внутренних дел с нуля создало и укомплектовало патрульную полицию по американскому типу. В ее обязанности входит обеспечение правопорядка и безопасности на дорогах. Она может пресечь правонарушение на улице, а также помочь в разрешении бытовых конфликтов.
Экзамены, тестирования, собеседования позволили отобрать лучших из претендентов. Были закуплены новые автомобили и разработана новая форма, начался ремонт полицейских участков. Зарплаты сотрудников полиции с 20 долларов поднялись в десять раз. В министерстве была создана система самоконтроля – генеральная инспекция, занимающаяся внутренним расследованием фактов взяточничества. Раньше ситуация была такова, что у полицейского практически не оставалось шанса избежать коррупции: от рядового сотрудника требовалось передавать наверх собранную дань, и так по цепочке выше и выше.