Почему у Грузии получилось
Шрифт:
Удельный вес в экспорте, 2001–2010 гг. (%)
Источник: Статистическая служба Грузии
Была и такая парадоксальная ситуация, когда лицензирующий орган сам был игроком этого рынка. Например, чтобы открыть собственный центр по прогнозированию погоды, надо было получить лицензию у гидрометеорологической службы. Неудивительно, что лицензия была выдана только одна. Порой лицензирование применялось как средство защиты «своих» компаний от новых игроков в отрасли. Геологическая сфера, например, была фактически монополизирована чиновниками этой отрасли. Продолжает рассказывать Чеишвили:
Это было ремесло для очень узкого круга. И не многие шли в институт по этой специальности, потому что потом было практически невозможно устроиться. Когда мы расформировали автономный геологический департамент и создали небольшую службу из шести человек, которая консультировала правительство, то навели справки в Грузинском техническом университете о выпускниках геофака. Выяснилось, что трое молодых ребят, которые за пару лет до этого закончили вуз на «отлично», не работали по специальности – выпекали хлеб или помогали родителям собирать виноград. Теперь все трое прекрасно работают по специальности, идут вверх по карьерной лестнице. До этого у них такой возможности просто не было.
Пожалуй, ресурсопользование было самой невнятной сферой лицензирования. Официально получение лицензии не оплачивалось, зато это было благодатной почвой для коррупции: устраивался конкурс, и предпочтение отдавалось той компании, которая предложила самый лучший «инвестиционный пакет».
Выходя за рамки лицензионно-разрешительной реформы, стоит упомянуть о том, что с течением времени проблема закрытости геологической отрасли решилась самым кардинальным способом. До реформы в Департаменте геологии было непросто получить сведения, а геологические заказы распределяли между собой четыре-пять лицензионных фирм.
«Информация о всех возможных природных ресурсах Грузии, собранная еще во время Советского Союза, была сосредоточена в Департаменте геологии, – вспоминает Давид Чантладзе, в 2007 году министр охраны окружающей среды и природных ресурсов. – Мы же решили перевести все в электронный формат и выложить в Интернет и обратились за помощью к европейским специалистам. Когда я посмотрел на результат глазами непрофессионала, инвестора, который хочет вложить деньги в Грузию, система мне показалась сложноватой. Тогда по моей просьбе Михаил Авалиани, юрист по образованию, сделал такую программу, которая своей простотой меня потрясла. Мы создали очень прозрачную и очень легкую в обращении систему. Любой инвестор из любой точки мира, просто заходя на сайт sic.gov.ge, может просмотреть, где какие природные ресурсы находятся, список уже лицензированных объектов, сколько лет действительна лицензия и т.д. Это было огромное достижение: за такую информацию платили большие деньги, а мы этот источник коррупции просто ликвидировали».
Для повышения уровня прозрачности была введена продажа прав собственности на природные ресурсы (недра, рыболовство, лес) и на радиочастоты через аукцион: побеждает тот, кто больше платит. Кроме этого, участникам аукциона могут быть поставлены определенные условия. Определение начальной цены было важным моментом, говорит Чеишвили:
Мы не заимствовали формулу у других стран. В Европе и некоторых других развитых странах есть система роялти. Например, ты продаешь рудник и знаешь, что там есть 10 килограммов золота. От рыночной стоимости этой массы золота государство берет 2–7 процентов в качестве налога. Для нас такая схема была неприменима: на это нужны очень большие ресурсы в налоговой и статистической службе. Мы с Давидом [Чантладзе] решили, что в расчет должны входить те показатели, которые не требуют постоянного обновления.
Закрепленная законодательно формула стартовой цены учитывала результаты исследования запасов природных ресурсов, пошлину, планируемые объемы и сроки пользования.
Родился 10 января 1973 года.
В 1995 году получил диплом с отличием по специальности «гражданское строительство, экономика и менеджмент» Тбилисского государственного университета.
С 1994 года работал в Фонде инвестиций и ценных бумаг Министерства управления государственной собственности. В 1996 году получил должность государственного советника консультационного экономического совета при президенте.
В 1999 году уехал из Грузии в Великобританию, где в 2001 году получил степень магистра в сфере финансового и коммерческого регулирования Лондонской школы экономики и политических наук.
Сразу после Революции роз, в январе 2004 года вернулся в Грузию, где занялся частным бизнесом. В марте 2005 года был назначен первым заместителем министра охраны окружающей среды и природных ресурсов, а в 2007 году – министром. В 2008 году занял должность заместителя главы администрации президента. С декабря 2008 года – управля– ющий партнер в тбилисском консультационном агентстве GDC Solutions.
Важным компонентом аукциона стала возможность отсроченного платежа. Иными словами, если во время торгов цена лота перешла определенный лимит, то у лицензиата есть возможность выплатить сумму по частям. Например, если итоговая цена свыше 60 тысяч долларов, ее можно внести в течение 2 месяцев, свыше 600 тысяч долларов – за 12 месяцев, свыше 3 миллионов долларов – за 18 месяцев и т.д.
До реформы было шесть типов геологических лицензий (на изучение, на раскрытие руды и т.д.). Фактически они существовали только для того, чтобы приходилось давать взятки отдельно за каждый вид деятельности. Для упрощения этой схемы и устранения источников коррупции все шесть лицензий были объединены в одну, что логично: чтобы перерабатывать руду, надо сначала изучить месторождение, затем исследовать ископаемые, потом их добыть и т.д. Чантладзе рассказывает:
Раньше геологи, получив информацию о руде, брали лицензию на исследование на десять лет. У них не было денег, они ничего не делали, а только искали инвестора, как правило иностранного. Найдя, просто трясли с него деньги за возможность вести добычу. Просто аферисты!
Был даже такой случай: мы аннулировали старую, неправильно выданную лицензию. И вдруг появилась некая греческая компания, котируемая на Лондонской фондовой бирже, которой эти аферисты сказали, что вот, мол, новое правительство отбирает у нее лицензию. Но когда мы им объяснили, что старая лицензия выдана неправильно и из-за этого у них будут проблемы на бирже, они даже нам благодарность выразили.
На нынешней аукционной схеме процесс реформирования не остановился. Еще в 2004 году Бендукидзе делился такими планами: «Мы хотим перейти на имущественные отношения в ресурсопользовании – это касается и недр, и частот, и лесопользования. Мы хотим делать это не в форме лицензирования того или иного вида деятельности, а сначала в форме аренды и впоследствии сможем перейти к нормальной собственности на ресурсы, что, безусловно, создаст вторичный рынок этих ресурсов и сделает более эффективным их использование» [215] .
215
Стенограмма выступления К.А. Бендукидзе на прошедшей 10 декабря 2004 года в Центре стратегических разработок конференции «Экономические реформы: российская повестка дня и мировой опыт», посвященной пятилетию ЦСР (www.old.csr.ru/_upload/editor_files/file0056.doc).
К первым шагам по реализации этой идеи можно отнести изменения, начавшиеся в лесной отрасли.
В феврале 2007 года Министерство по защите окружающей среды и природных ресурсов начало лесную реформу, которая проводилась по двум основным направлениям: введение долгосрочной лицензии (с последующей перспективой приватизации) и реформирование административных органов лесного хозяйства.
«Конечно, было бы лучше отдавать в аренду и приватизировать территории, но надо учитывать политическую ситуацию. Люди начинают очень беспокоиться, когда им говорят, что будут приватизировать лес, а когда на пользование лесом выдается лицензия, то население к этому относится гораздо спокойнее», – полагает Звиад Чеишвили.
Срок действия долгосрочной лицензии – от двадцати лет. В ней указано, что ее владелец обязуется привлекать к лесозаготовочным работам до 90 процентов работников из числа местных жителей, а также не препятствовать использованию населением других лесных продуктов – грибов, трав и ягод. Кроме этого, он обязан заботиться о культурных, исторических и архитектурных памятниках, находящихся на территории лесного массива [216] .
Поначалу планировалось часть леса передать в долгосрочное пользование, часть – местному самоуправлению или в собственность крестьянам (приблизительно по 2 гектара каждому) и около 15 процентов сделать защищенными территориями – национальными парками [217] . У центральной власти должны были остаться не какие-то закрепленные за ней территории, а только законодательные и контрольные функции. По словам Чеишвили, чтобы довести эту реформу до конца, не хватило года или полутора:
216
Грузинские защитники природы выступили против продажи лесов частным инвесторам // Ecomir.biz. 2008. 20 июня (www.ecomir.biz/se/novosti/index.php?action=show&nid=2456).
217
Общая площадь защищенных территорий (заповедников, парков и т.п.) в 2010 году составляла примерно 7 процентов территории страны. В 2005 году существовало 2 национальных парка на площади 100 гектаров, теперь их 8 на площади свыше 250 гектаров.
Мы уже приготовили новый лесной кодекс, новые нормативные акты, но пока это только проект. Удалось изменить лишь малую часть законодательства в этой сфере, основное осталось нетронутым – поэтому многие вопросы сейчас можно трактовать по-разному. Более того, многие из тех, кто был в правительстве на момент начала реформы, ушли, а пришедшие им на смену из-за непростой политической ситуации в стране боятся принимать смелые решения, предпочитают оставить все как есть. В то время, когда мы были у власти, мы очень мало думали о непопулярности своих действий. Считали, что это дело правильное, и просто шли вперед.