Чтение онлайн

Концепция разделения властей была сформулирована просветителями и развита либеральными мыслителями (Ж. Кондорсе, П.П. Мерсье де ля Ривьер, И. Бентам и Дж. С. Милль) как антитеза правительственному макиавеллизму абсолютистской эпохи. И если в период своего возникновения она еще имела какой-то реальный смысл, то в Новейшее время, по мнению критиков, утратила его полностью. Система разделения властей не может быть реализована, поскольку противоречит целям рационализации и профессионализации управления, концентрации ответственности. Масштабы экономических сдвигов и усложнение характера управления делают невозможным принятие решений в парламенте с его традиционной практикой ораторских речей в защиту определенной политики или против нее. Реальность парламентской жизни в новых условиях управления отличается от сложившегося идеального образа: принятие решений осуществляется не общественностью в виде парламентского пленума, а в узких комиссиях, партийных комитетах или советах крупных промышленных концернов. Это приводит к превращению парламентаризма в фасад, за которым скрываются истинные обитатели власти, принимающие решения без какого-либо общественного контроля. Традиционная схема соотношения законодательной, исполнительной и судебной властей является политической фикцией [250] . Реальное изменение положения возможно лишь при отказе от такой концепции организации власти, ее концентрации в руках президента, наделяемого чрезвычайными полномочиями.

Можно констатировать значительное сходство этих воззрений с теми, которые выразил еще Т. Гоббс в период английской революции: «Мнение, согласно которому верховную власть можно разделить, неблагонадежно» [251] . К. Шмитт не скрывал своего сочувствия такой позиции. Эти наблюдения во многом соответствовали реальной практике европейских государств послевоенного периода. Даже в самом демократическом из них, Великобритании, Г. Ласки констатировал резкое усиление в начале XX в. влияния кабинета министров за счет других ветвей власти, назвав его наиболее характерной чертой развития конституционной системы. Процесс концентрации власти в руках правительства необычайно усилился в результате двух мировых войн, поставивших страну на грань выживания и потребовавших максимальной централизации управления для достижения победы. Расширение соперничества основных политических партий (лейбористов и тори), с одной стороны, увеличение круга проблем и их сложности – с другой, сделали законодательное регулирование исполнительной власти менее эффективным. Это нашло внешнее выражение в относительном ослаблении власти парламента и значительном росте реальной власти кабинета, особенно премьер-министра, полномочия которого (с известным преувеличением) Ласки определяет как «почти диктаторские» [252] . Механизм принятия важнейших решений также претерпел существенные изменения: многие из них (в частности, по вопросам войны и мира) принимались без парламентского обсуждения, узким кругом лиц при сильном давлении главы правительства (Чемберлена, Черчилля и др.).

В американской политической науке развернутая критика теории разделения властей также восходит к рубежу XIX–XX вв. Наиболее полно она представлена в трудах В. Вильсона, писавшего о неэффективности данного принципа в экстремальных условиях управления, его бюрократизации и необходимости быстро принимать решения исполнительной властью (президентом). В дальнейшем концепция была систематизирована рядом юристов с учетом европейского политического опыта. В труде К. Левенштейна можно обнаружить принципиальный отказ от доктрины разделения властей. Основной аргумент – статичность концепции, ее несоответствие динамизму эпохи радикальных социально-политических преобразований. Принцип разделения властей, согласно этой точке зрения, всегда был «более политической идеологией, нежели моделью действительной политической организации» [253] . В таком качестве он сыграл определенную роль при переходе от абсолютной монархии к развитому конституционному государству. Теория разделения властей, с вытекающими из нее представлениями о необходимости системы сдержек и противовесов, не могла стать прочной основой конституционного строя. Ее практическое применение было весьма кратковременным и приходится на период с революции в Англии (1688) до Французской революции (1789). Распространение доктрины вызвано чисто политическими причинами: она была создана Локком для обоснования осуществленного вигами исторического компромисса между парламентом и королевской властью, трансформированной в конституционную монархию. Монтескье, игнорируя политическую реальность своего времени, придал этой теории характер политического идеала. Влияние догмы оказалось столь сильным, что концепция разделения властей была некритически перенесена за океан, где утвердилась в американской Конституции. В результате США стали единственным государством, где идея баланса законодательной и исполнительной властей была четко закреплена в основном законе. Сохранение этого принципа в условиях фундаментальных изменений экономической структуры и общественной мысли является главной причиной конституционного кризиса в Америке. Напротив, в практике европейского парламентаризма принцип разделения властей не закрепился (если не считать короткого периода действия Конституции 1791 г. во Франции). Причина заключается в том, что развитая парламентская система по сути своей враждебна последовательному проведению разделения властей: эффективное управление возможно лишь на основе взаимной интеграции, при которой правительство (кабинет или совет министров) объединяет обе власти, выступает связующим звеном между ними, делая возможным реальное единство политической власти. Общая тенденция развития европейского парламентаризма состоит в переходе функционального дуализма к государственному монизму, предполагающему преобладание кабинета или исполнительной власти над парламентом или законодательной властью. В этих условиях теория разделения властей не может более служить функциональным задачам, являясь лишь телеологической установкой на достижение идеального правового государства.

Этот анализ приводит Левенштейна, как и других критиков, к парадоксальной дилемме: чем объяснить тот факт, что фальшивая доктрина стала основанием современного конституционализма? Обращение к истории мало помогает ее разрешению, ибо сводит дело к постоянству и консерватизму общественного сознания или цепочке хаотичных причинно-следственных взаимосвязей. Выйти из круга примитивных представлений можно лишь благодаря социологическому объяснению тех принципиальных социальных изменений, которые привели к отказу от буквального толкования принципа разделения властей. В этом отношении его критики достигли результатов, признанных современной наукой. Формулируя их вывод в терминах современной социологической теории, можно сказать, что они первыми поставили вопрос о трансформации механизма власти традиционного парламентаризма в условиях модернизации, которая после Первой мировой войны охватила не только сферу экономики и социальных отношений, но и политическую власть. Для новой политической ситуации весьма характерно, что все государства (конституционные, авторитарные или диктаторские) стоят перед необходимостью усилить свой политический динамизм, следствием чего на практике является более или менее полное слияние законодательных и исполнительных функций. В результате традиционное качественное разделение законодательной функции (составление, проведение и утверждение закона) и исполнительной (реальное применение закона административным путем) все в большей мере заменяется количественным преобладанием исполнительной власти. Правительство становится интегрированным проявлением воли государства, отражающего как законодательную власть, так и администрацию. Таким образом, реальная компетенция исполнительной власти в новых условиях не ограничивается применением законов и управлением, а включает в себя выполнение общих политических функций; осуществление права – лишь один из инструментов реализации политической власти как таковой, а законодательство – функция политического лидерства [254] . На смену традиционному пониманию государственной деятельности приходит новое, более соответствующее реальной ситуации. Наиболее полно эта тенденция отразилась в тоталитарных государствах XX в. – России, Германии, Италии, Турции, – где концентрация власти и отказ от реализации принципа разделения властей стали официальной политикой. В тоталитарных или авторитарных режимах монополия на политическую власть сконцентрирована в руках вождя, становящегося неограниченным правителем. Данный феномен во многом напоминает абсолютистские монархии прошлого с их стремлением добиться максимального контроля над индивидом. В этих условиях теория разделения властей может рассматриваться как теоретическое оружие против тирании.

Поскольку для современной политической социологии механизм власти является центральной проблемой, принцип разделения властей интерпретируется именно с этой точки зрения. Власть – ключевое понятие политической науки, традиционно основной предмет ее исследования. Власть можно определить как такую форму организации общественных отношений, которая при определенных условиях позволяет одному социальному элементу влиять на поведение другого. Природа власти, ее распределение и функционирование в обществе определяются главным образом социальной стратификацией и тенденциями социального развития. Источник власти коренится, следовательно, в социальном неравенстве – неодинаковом положении классов, социальных групп и индивидов в обществе, которое ставит их в зависимость друг от друга. Возникающие на этой основе отношения господства и подчинения составляют сущность власти и выражаются в иерархии уровней управления, проводящих его социальных слоев и учреждений, регулирующих поведение индивидов в соответствии с заданной системой ценностей, норм и предписаний. Важнейший вид власти – политическая власть – представляет собой способность класса, группы или индивида проводить свою волю за счет контроля над ведущими институтами государственного управления [255] . Наиболее законченное выражение власть находит в бюрократии, которая принимает решения и одновременно является основным инструментом управления.

Попытки определить сущность власти, в частности политической, предпринимались с древнейших времен. Речь идет о классических трудах Аристотеля, Макиавелли, Монтескье, других мыслителей. Однако большинство обращались не столько к самой политической власти, сколько к ее внешним проявлениям: организации правления, интенсивности его воздействия на общество и индивида, деятельности правителя, его искусству, способам достижения власти и т. д. Важнейший итог развития политической мысли Нового времени и особенно XIX в. – осознание той истины, что власть представляет собой определенное отношение различных социальных сил, прежде всего общества и государства, а потому не может рассматриваться как нечто самодовлеющее. Поворотным пунктом здесь служит философия права Гегеля, исходившего из необходимости разграничивать гражданское общество и государство, их диалектическое взаимодействие.

Отсюда один шаг до теории Маркса, интерпретировавшего политическую власть как продукт непримиримости социальных противоречий, результат и проявление классовой борьбы. В новейшей социологии большое распространение получила концепция власти Вебера, согласно которой последняя определяется как возможность того или иного социального деятеля проводить свою волю в обществе, несмотря на оказываемое сопротивление [256] . Важное преимущество веберовского определения состоит в том, что, в отличие от предшествующих дефиниций, его интерпретация власти свободна от каких-либо оценочных суждений и предельно формализована. Это позволяет применять ее при объяснении социальных процессов и феноменов самого различного уровня (говорить о власти в государстве, на предприятии, в семье и т. д.). Такой подход, в свою очередь, позволяет осуществлять типологию отношений власти по различным уровням и критериям ее функционирования в обществе. Наиболее распространенны в современной социологии легитимность (способ обеспечения консенсуса между властью и обществом, узаконивание власти в глазах общества), природа применяемых властью позитивных или негативных санкций (награды или кары), степень их интенсивности (от насилия до полного отсутствия мер воздействия), а также средства или каналы коммуникаций, которые власть использует для проведения своих решений в жизнь [257] . Указывают на такие критерии, как роль власти в распределении экономических ресурсов, мотивация поведения, источники функционирования и достижения определенных целей. Принцип разделения властей может рассматриваться как один, и отнюдь не самый главный, критерий их группировки в соответствии с выполняемыми функциями или целями. Исходя из этого проводится многофакторное определение носителя власти, а последняя рассматривается как нечто целостное, единое и неделимое. Само государство, по Веберу, – принудительная политическая ассоциация, административный штат которой успешно реализует монополию на легитимное привлечение физической силы для проведения своих указаний. Обращает на себя внимание сходство этого подхода с марксистским тезисом о государстве как инструменте классового господства.

В новейшей политической социологии веберовская социология власти оказала весьма значительное влияние на ее интерпретацию в рамках структурно-функционального подхода. Смысл данного подхода в том, чтобы поставить власть в контекст более крупной социальной системы, какой является общество в целом, попытаться на этой основе построить собственно социологическую, а не политологическую модель власти. В результате возникает возможность использовать концептуальные схемы, разработанные в политической экономии, теории систем и игр, для анализа политических явлений.

Исходя из интерпретации власти в контексте теории систем, Парсонс и Истон разработали соответствующую концепцию власти, попытались раскрыть механизм ее функционирования, анализируя инфраструктуру системы власти – характер полученной ею информации из внешнего мира, способы ее переработки и наконец принятие решений [258] . Продемонстрировано, в частности, что от степени гибкости данной системы (развития горизонтальных и вертикальных каналов коммуникаций) зависит оперативность этих процессов, а в конечном счете эффективность действия системы в целом. Принцип разделения властей получил новую интерпретацию. С точки зрения системного анализа, важная проблема – критерии распределения и перераспределения власти. Ими становятся, как правило, социальная стратификация вообще и иерархия власти в частности, подразделение в соответствии с выполняемыми функциями и компетенцией. На этой основе возможно применение теории социального действия Парсонса для интерпретации отношений власти. Согласно данной теории, место индивида, группы или института в социальной иерархии, с одной стороны, и выполняемые ими функции – с другой, определяют их поведенческие установки, ориентиры и цели деятельности в обществе. Изучение ролей и их изменений позволяет далее раскрыть процесс принятия решений, т. е. понять механизм функционирования власти в обществе. Благодаря этому может быть лучше понята дискуссия в западной социологии по такой проблеме, как власть в рамках «феномена нулевой суммы». Известно, что для классической теории систем характерно выведение их существования из неравномерного характера распределения энергии. Отношения власти, общественная борьба рассматриваются как своего рода изменяющийся энергетический потенциал общества. В соответствии с этим подходом различаются гибкие (открытые) общественные системы и негибкие (закрытые), в которых противодействующие силы, замкнутые друг на друга, создают антагонистические противоречия, гибельные для системы в целом. Динамическая модель системы исходит из того, что всякая организация, особенно формальная, для достижения своих целей стремится к оптимизации своих функций, унификации структуры и рационализации. Различие принципов организации социальной системы (открытой или закрытой) наиболее полно проявляется в ходе таких универсальных процессов, как рационализация, формализация и бюрократизация общества, отражается в функционировании основных социальных институтов и структур, собственно – политической власти, роль которой неизмеримо возрастает в авторитарном режиме, ибо она становится хозяином положения во всех сферах социального бытия.

В условиях модернизации и связанной с ней концентрации экономической, военной и политической власти рост влияния бюрократии вообще и правящей элиты в особенности можно считать закономерным процессом. Этим объясняется исключительное внимание, которое в современной социологии уделяется изучению элитных групп, прежде всего политической элиты. Под элитой понимается социальный слой, занимающий командные высоты в какой-либо сфере деятельности и имеющий благодаря этому возможность оказывать непосредственное влияние на принятие важнейших решений. Теория элиты – одно из наиболее важных открытий социологической мысли XX в. Само открытие особого «политического класса», «властвующей элиты», заслуга которого принадлежит таким классикам политической социологии, как Г. Моска, В. Парето, Р. Михельс и русский ученый М.Я. Острогорский, стало качественным скачком в развитии политической мысли, позволило объяснить механизм функционирования всякого государства, партий, лидеров [259] . Особое внимание привлекает анализ элитных групп, которые непосредственно руководят текущим политическим процессом. Если в демократическом обществе (где имеет место плюрализация правящих групп) такая элита может быть признана достаточно открытой, гибкой, связанной с элитами другого порядка прямыми каналами коммуникаций, то в обществах с тоталитарным, или, вернее, авторитарным характером политической системы данная элита играет гораздо большую роль, отделена от прочих элитных групп и функционирует весьма обособленно. Для внутренне нестабильной политической элиты развивающихся стран используется термин «consociational democracy» (демократия, основанная на системе соглашений элитных групп и балансе интересов) [260] . Как показывают новейшие эмпирические исследования, значение правящих элит особенно возрастает в переломные критические моменты, когда выход из кризиса возможен лишь в результате быстрых решений и целенаправленной политики по их проведению в жизнь.

В политической социологии традиционной темой дискуссий стал вопрос о том, насколько совместимо с демократией само существование элитных групп. Из классической теории элиты известно, что демократия в чистом виде невозможна. На этом основании некоторые современные ученые (например, Р. Даль) считают необходимым заменить традиционное понятие «демократия» новым – «полиархия», точнее передающим реальную расстановку политических сил [261] . Всякая демократия осуществляется, согласно данному мнению, обособленной группой людей, которой делегируются определенные полномочия. В результате она перестает быть подлинной демократией, уступая место олигархии избранного меньшинства. Следуя такой логике, бессмысленно говорить о каком-либо разделении властей, ибо власть всегда находится в руках правящего меньшинства, не заинтересованного в ее разделении [262] . Среди социологов есть как сторонники такой точки зрения, так и ее противники. По мнению последних, развитие демократии (если иметь в виду представительную демократию современности) возможно в результате растущего соперничества различных элитных групп, составляющих некогда одну монолитную элиту. В основе плюрализации элит – сложность управления, необходимость более широкого привлечения специалистов, дифференциация и профессионализация элитных групп. Таким образом, демократия может быть обеспечена не только и не столько путем разделения властей, сколько благодаря разделению элит, конкуренции групп власть имущих, их борьбе за влияние в обществе. Принципу разделения властей при этом отводится весьма важное место, поскольку он способствует институционализации различных элитных групп, обеспечивает их взаимный контроль.