Чтение онлайн

Не только Еврокомиссия, Европарламент и отдельные страны-члены, например Франция [29] , призвали к единогласной поддержке результатов конференции, но то же самое сделали премьер-министр Италии М. Драги [30] и канцлер Германии О. Шольц [31] . Европейский совет изначально не выпустил резолюцию; на саммите ЕС в июне 2022 г. были приняты к сведению предложения, изложенные в итоговом отчете Конференции, без уточнения возможных последующих шагов [32] . Европейский совет тогда не разъяснил, как он намерен реагировать на предложенные меры и ограничился публикацией «Предварительной технической оценки» предложений и связанных с ними конкретных мер, содержащихся в итоговом отчете [33] . В конце 2023 г. был опубликован еще один отчет об оценке продолжений, но конкретных решений о, например, изменении процедуры голосования в Европейском совете принято не было.

Более того, 13 государств-членов опубликовали открытое письмо, в котором высказались против «необдуманных и преждевременных» призывов к изменению основополагающих договоров [34] . Впоследствии шесть других государств-членов ответили собственным открытым письмом, в котором говорилось, что они «в принципе остаются открытыми для необходимых изменений в договоре» [35] . Однако сюрпризом стала поддержка изменения процедуры принятия решений по ОВПБ и национальными правительствами. Только четыре страны (Болгария, Ирландия, Литва и Польша) проявили осторожность в этом вопросе или выступили против. Среди сторонников отказа от единогласия во внешней политике оказались даже Нидерланды и Финляндия, правительства которых выступают против институциональной реформы в других областях [36] .

Отчет Конференции состоит из 49 конкретных задач по девяти широким темам, которые обсуждались на протяжении всего периода работы конференции: 1) изменение климата и окружающей среды; 2) здравоохранение; 3) более сильная экономика, социальная справедливость и рабочие места; 4) ЕС в мире; 5) ценности и права, верховенство права, безопасность; 6) цифровая трансформация; 7) европейская демократия; 8) миграция; 9) образование, культура, молодежь и спорт. Эти задачи дополняют финальные цели 325 мерами по их достижению – некоторые явно требуют внесения изменений в основополагающие договоры Европейского союза. Меры, предложенные в итоговом отчете, не изложены в конкретных деталях. Однако в сумме они ясно указывают на более высокий уровень европейской интеграции, так как выполнение рекомендаций потребует значительного повышения уровня сотрудничества между государствами – членами ЕС. К ним можно отнести, например, требование сделать процедуру принятия решений по ОВПБ квалифицированным большинством вместо единогласия в нескольких областях, право законотворческой инициативы для Европейского парламента, введение нового закона о гражданстве ЕС, общеевропейские референдумы, создание Европейского союза здравоохранения, введение европейской минимальной заработный платы, усиление права Парламента на проведение расследований, обсуждение европейской конституции, введение транснациональных избирательных списков.

Кроме уже обозначенного вызова отсутствия консенсуса среди стран-членов по поводу результатов Конференции, необходимо выделить еще несколько важных проблем. Например, как главное достижение Конференции ставится тот факт, что основной вклад в окончательный отчет внесли Европейские группы граждан. Они дополняются данными, полученными от национальных групп граждан некоторых государств-членов, и агрегированными результатами многоязычной цифровой платформы.

Однако можно констатировать общее отсутствие внимания европейской публики к политическому процессу в ЕС в целом и к ОВПБ и ОПБО в частности. Даже во время национальных выборов академическая литература обнаруживает малую заинтересованность в этих вопросах как на уровне общественности, так и на уровне элиты, в том числе недостаточное внимание к этим вопросам в программах политических партий [37] . Конференция о будущем Европы не привлекла большого общественного общеевропейского интереса и политическую поддержку: большинство европейцев даже не знали, что она проходила несколько лет. Средства массовой информации также мало освещали конференцию.

Участвующие в конференции граждане в целом не обладали экспертными или даже предварительными знаниями об институтах и политике Европейского союза [38] : институтах ЕС, их функциях и компетенциях, а также о процессе принятия решений в целом, не говоря уже о деталях о текущем состоянии дел в каждой из многогранных областей политики, которые их попросили обсудить. Из-за этого содержательное наполнение предложенных задач и мер оказывалось несущественным – они либо представляли собой общие пожелания, либо уже реализовывались институтами ЕС, либо были невозможны без кардинальной реформы договоров, на которую не готовы пойти страны-члены.

Другой ключевой проблемой Конференции стало то, что общеевропейские панельные обсуждения не были связаны с дебатами, происходящими в государствах-членах. Те, кто участвовал в Конференции, по большей части не знали о национальных панельных дискуссиях [39] . Отсутствие систематических связей между различными уровнями обсуждения – от местного, регионального, национального до общеевропейского – было ключевым структурным недостатком Конференции. Национальные дебаты в свою очередь также не отражали общеевропейские дискуссии. Более того, поскольку каждая страна была свободна проводить мероприятия, в том формате и количестве, как считала необходимым, было практически невозможно сравнивать и связывать национальные дебаты друг с другом.

Лишь немногие из стран-членов, 6 из 27, решили провести национальные дискуссии: Германия, Бельгия, Франция, Италия и Нидерланды – пять государств-основателей плюс Литва. Самый большой вклад ожидаемо внесла Франция: 700 граждан участвовали в 18 группах, было подано 1300 предложений, разделенных на 14 приоритетных рекомендаций. Лишь Франция и Нидерланды охватили все девять тем Конференции, остальные выбрали узкий подход: так, представители Италии и Литвы обсуждали только по две темы [40] .

Критики результатов Конференции были недовольны тем, что в дискуссии не затрагивались важные стратегические вопросы [41] . Так, не было ясности относительно будущих границ Евросоюза, его «географической перспективы». Это значит, что неопределенной осталась судьба политики соседства и расширения европейской интеграции.

Политическая интеграция Европейского союза находится в состоянии застоя. Дифференцированное сотрудничество, которое является основной формой реализации ОВПБ, рассматривается государствами – членами ЕС скорее не как вектор интеграции, а как способ дополнить инициативы институтов ЕС и компенсировать недостатки единогласного принятия решений во внешней политике ЕС.

Результаты Конференции о будущем Европы и неоднозначная реакция на них со стороны европейских институтов также указывают на слабые перспективы усиления политической интеграции ЕС. Более того, это отсутствие ясности породило напряженность между гражданами и институтами ЕС: завышенные ожидания со стороны граждан в их влиянии на будущее политического процесса в Евросоюзе не оправдались, а Европейский совет и большинство национальных правительств фактически отказались детально рассматривать предложения Конференции. Хотя участие граждан явно демонстрирует большую демократичность политического процесса, следует также помнить о том, почему предыдущая попытка принятия европейской конституции потерпела неудачу в 2005 г.: после референдумов во Франции и Нидерландах более 10 лет на уровне Европейского союза не поднимался вопрос о реформировании основополагающих договоров.

Системный кризис [42] Евросоюза, ухудшение социально-экономического положения в странах-членах, усугубившееся в результате пандемии COVID-19 и стагфляционного кризиса, обострили явные разногласия между государствами Европы, что может замедлить процесс политической интеграции в ЕС.

Эволюция общей внешнеполитической стратегии Европейского союза отражает изменения в подходах стран-членов к роли и месту объединения в мировом политическом процессе, а также внешним вызовам и угрозам для Евросоюза. Если предыдущий документ – Глобальная стратегия 2016 г. – фокусировался на общей стрессоустойчивости государств ближнего окружения Евросоюза, то в опубликованном в 2022 г. «Стратегическом компасе безопасности и обороны – для Европейского союза, который защищает своих граждан, ценности и интересы и способствует международному миру и безопасности» [43] (далее – Стратегия, «Стратегический компас») акцент смещен на конкретные меры по усилению оборонного потенциала Европы для противодействия внешним угрозам и поддержания внутренней стабильности.

Европейская служба внешней политики обнародовала одобренную Советом Европейского союза версию документа 21 марта 2022 г., которая разрабатывалась в течение нескольких лет и должна была консолидировать национальные подходы стран-членов к вызовам и угрозам безопасности, а также представить геополитическую роль Евросоюза. Новая Стратегия ЕС должна была стать знаковым событием для европейского политического процесса, особенно в преддверии публикации результатов Конференции о будущем Европы и новой декларации о взаимодействии ЕС и Организации Североатлантического договора (НАТО, альянс). Однако в феврале 2022 г. началась специальная операция России на Украине. Это изменило геополитические условия в Европе, и в последний момент в документ были внесены исправления.