Чтение онлайн

Рисунок 3 показывает пути соотнесения структуры и функций, процесса и политического курса и его исполнения. Под «шапкой» «Функции процесса» на рисунке перечислены различные формы активности, необходимые для выработки и осуществления политического курса в политической системе любого типа: артикуляция интересов, агрегация интересов, выработка политического курса, осуществление политического курса и вынесение судебных решений. Мы называем эти формы активности функциями процесса, поскольку они играют прямую и необходимую роль при формулировании политического курса. Прежде чем такой курс может быть определен, какие-то индивиды и группы в правительстве или обществе должны решить, что они хотят и надеются получить от политики. Политический процесс начинается, когда указанные интересы получают выражение, или артикулируются. Множество стрелок в левой части рисунка отражают эти исходные выражения интересов.

Рис. 3. Политическая система и ее функции

Источник: Алмонд Г, Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор. С. 82.

Однако чтобы стать действенными, такие требования, как, скажем, больший или меньший уровень налогообложения, большие или меньшие пособия в рамках социального обеспечения, способные получить существенную общественную поддержку, должны быть объединены (агрегированы) в политические альтернативы. Поэтому по мере перехода процесса от стадии артикуляции интересов к стадии их агрегации стрелки в левой части рисунка сближаются. Затем происходит обсуждение альтернативных политических курсов. Те, кто контролирует правительство, высказываются в пользу одного из них, и осуществляется властное определение политического курса. Политический курс должен соблюдаться и претворяться в жизнь, если же он оспаривается или нарушается, должен существовать некий процесс вынесения судебных решений по этому поводу. Каждый политический курс может влиять одновременно на разные аспекты жизнедеятельности общества, что отражено в появлении нескольких стрелок на реализационной стадии процесса.

Описываемые здесь функции процесса выполняются такими политическими структурами, как партии, законодательные органы, политические исполнительные органы, чиновничество и суды. Структурно-функциональный подход подчеркивает то обстоятельство, что хотя конкретный политический институт (скажем, законодательный орган) может особым образом соотноситься с конкретной функцией (например, с принятием законов и норм), он не имеет монополии на эту функцию. Так, в реализации законодательной функции могут участвовать президенты и губернаторы (право вето), а также верховные суды (право судебной власти пересматривать и отменять законодательные акты в случае их неконституционности).

Три функции, перечисленные в верхней части рисунка, – социализация, рекрутирование и коммуникация – прямо не связаны с формулированием и осуществлением государственной политики, однако они крайне важны для политической системы. Мы говорим о них как о системных функциях, поскольку они определяют, сохранится ли система, либо изменится (скажем, будет ли процесс выработки политического курса по-прежнему контролироваться одной авторитарной партией или военной хунтой, либо на смену им придут состязательные партии и законодательный орган). Стрелки, расходящиеся от них в направлении всех составляющих политического процесса, говорят о решающей роли, которую играют в нем данные функции, подкрепляя и делая его возможным. В политической социализации задействованы семья, школа, средства массовой информации, церковь и все многообразие политических структур, которые вырабатывают, закрепляют и трансформируют политически значимые установки в обществе. Политическое рекрутирование подразумевает отбор людей для политической деятельности и государственных постов. Политическая коммуникация означает движение информации в обществе и внутри различных структур, образующих политическую систему.

Третья совокупность функций (обозначенная в правой части рисунка) относится к сигналам выхода – к воплощениям политического процесса. Мы называем их функциями политического курса, сущностными воздействиями на общество, экономику и культуру. К ним относятся всевозможные виды регулирования поведения, извлечение ресурсов в форме налогов и т. п. и распределение благ и услуг между различными группами населения. Результаты всей этой политической активности в свою очередь порождают новые сигналы входа, новые требования в области законодательства или административной деятельности и усиливают либо снижают поддержку политической системы и находящихся у власти должностных лиц.

Рассмотренные функциональные понятия описывают формы активности, осуществляемые в любом обществе вне зависимости от того, как организована его политическая система и какого рода политические курсы оно производит. Используя эти функциональные категории, мы можем установить, какие комбинации институтов участвуют в выработке и осуществлении различных видов государственной политики в различных странах.

Раздел V
Политические институты

Обращение к политическим институтам – распространенная в политической науке традиция. В начале XX в. под политическими институтами понимались государственные учреждения, партии, бюрократия. Однако уже в середине того же века политологи отказались от понятия «институт», заменив институциональный анализ структурно-функциональным. В определенном смысле понятие института «вернулось» в теорию политики из социологии. Социологи, в отличие от правоведов, трактовали институты не столько как формально-юридические организации, а как устойчивые верования, традиции и нормы, воплощенные в различных социальных организациях. Морис Дюверже определил институт и как организационные структуры, и как модели отношений, формирующие эти структуры. «Модели отношений» – это определенные правила и определенные «рамки». Макс Вебер трактовал институты как рациональные установления, на которые обязан ориентироваться в своем поведении индивид.

Такое понимание института проникло как в экономическую, так и в политическую науку в 1970-1980-е гг. В этот период происходит становление нового направления в политической науке – неоинституционализма. Неоинституционализм трактует институты как «правила игры в обществе или, выражаясь формально, созданные людьми правила, ограничивающие их взаимодействие» (Дуглас Норт). Вольфганг Меркель и Аурель Круассан полагают, что институты – это «относительно долговечные и нормативные образцы социальных связей, которые считаются легитимными и обладают потенциалом для решения проблем и регулирования человеческих отношений». Значение политических институтов заключается в том, что они, обеспечивая стабильность и порядок, снижают трансакционные издержки взаимодействий между политическими акторами.

В предлагаемых в хрестоматии отрывках из работ Г. О'Доннелла и В. Меркеля и А. Круассана содержится характеристика институтов. Значение институтов Г. О'Доннелл видит в том, что они помогают поддерживать взаимодействие между людьми на рациональной основе. Американский политолог обращает внимание на институциональный характер демократии и роль демократических институтов в демократическом процессе. В. Меркель и А. Круассан указывают на отличия формальных и неформальных институтов, причем отмечают, что неформальные институты могут находиться как внутри, так и вне формальных. Специфический вид сочетания этих институтов определяет характер политического процесса и тип политического режима.

Д. Норт. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики[35]

Глава I

Введение в проблему институтов и институциональных изменений

Институты – это «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Следовательно, они создают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия – будь то в политике, социальной сфере или экономике. Институциональные изменения определяют то, как общества развиваются во времени, и таким образом являются ключом к пониманию исторических перемен. <…>

Институты уменьшают неопределенность, структурируя повседневную жизнь. Они организуют взаимоотношения между людьми, так что когда мы хотим поздороваться с друзьями на улице, поехать на автомобиле, купить апельсины, занять деньги, организовать свой бизнес, похоронить близких или совершить любые другие действия, мы знаем (или можем легко научиться), как это сделать. Нетрудно заметить различия в институтах, если бы мы попытались совершить подобные же действия с участием других людей в другой стране – например в Бангладеш… Институты определяют и ограничивают набор альтернатив, которые имеются у каждого человека.

Институты включают в себя все формы ограничений, созданных людьми для того, чтобы придать определенную структуру человеческим взаимоотношениям. Являются ли институты формальными или неформальными? Они бывают формальными и неформальными. <…>

Институциональные ограничения включают как запреты индивидам совершать определенные действия, так и, иногда, указания, при каких условиях отдельным индивидам разрешены некоторые действия. Поэтому, как уже было сказано, институты представляют собой рамки, в пределах которых люди взаимодействуют друг с другом. Они абсолютно аналогичны правилам игры в командных спортивных играх. Иными словами, они состоят из формальных писаных правил и обычно неписаных кодексов поведения, которые лежат глубже формальных правил и дополняют их – например, запрещают сознательное нанесение травмы ведущему игроку противника. И как следует из этой аналогии, правила и неформальные кодексы иногда нарушаются, и тогда нарушитель подвергается наказанию. Поэтому важный элемент механизма функционирования институтов состоит в том, что установление факта нарушения не требует специальных усилий и что нарушитель подвергается суровому наказанию.