Чтение онлайн

Однако, несмотря на полную неудачу Комиссии, несмотря на ясный отказ Екатерины от общей реформы законодательства, екатерининская Комиссия имела важные последствия для последующей деятельности императрицы. В этом влиянии Комиссии на правительственную деятельность Екатерины заключается историческое значение знаменитого собрания депутатов 1767-1768 гг. Депутаты не сделали ничего осязательного, но они привезли с собой массу наказов и оставили их в руках Екатерины. Они много говорили – и от лица своих избирателей, и лично от себя-о самых разнообразных предметах государственной жизни, и речи их остались в бумагах Комиссии. Таким образом, мнения как сословий, так и отдельных избранных ими лиц о предметах, интересовавших Екатерину, были высказаны, и Екатерина могла их узнать из архива Комиссии. Сохраня свои принципы, она овладела теперь мнениями и желаниями русского общества и могла их изучать обстоятельно. Она и изучала их. По ее собственному признанию, Комиссия подала «свет и сведение о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно». Ясно, что при таком взгляде на значение Комиссии Екатерина должна была в своей дальнейшей деятельности обращать большое внимание на сословные заявления. Она сама взяла на себя задачу примирять разноречивые и противоречивые желания депутатов, к общей пользе сословий, и согласовать практические стремления сословий с теоретическими взглядами своей философии. На почве отвлеченной философии и ясно высказанных земских желаний ей предстояла возможность строить законодательные реформы, которые могли быть ответом на земские желания. С неудачей Комиссии не умирало ее дело. Если оно не удалось депутатам, то могло удаться самой императрице.

Так, с роспуском Комиссии не только не падала мысль Екатерины путем переделки законодательства переделать формы общественной жизни к лучшему, но эта мысль становилась как будто ближе к осуществлению. Созывая Комиссию, Екатерина имела только принципы; Комиссия показала, что именно надо исправить, к чему нужно приложить эти принципы, о чем прежде всего «пещись должно». Этот результат и не позволил Екатерине совсем разочароваться в Комиссии и в своем плане. Она принялась по частям выполнять свой план, давала ряд отдельных законоположений, из которых замечательны губернские учреждения 1775 г. и грамота сословиям 1785 г. Мы увидим при их разборе, как совмещались в них принципы Екатерины и стремления сословий.

Губернские учреждения императрицы Екатерины составили эпоху в истории местного управления России. Мы видели, что в управлении центральном Екатерина произвела некоторую перемену еще в первое время своего царствования: она отняла у Сената его полномочия, какими он пользовался при Елизавете. Сенат получил эти полномочия как бы в наследство от Кабинета Анны, но Екатерина не восстановила Кабинета и не удержала при себе того совета из 9 членов, какой сформировался было при Петре III. Она вообще не поставила в государственном управлении ничего выше Сената. Только с 1768 г., по случаю начавшейся войны с турками, у нее явилась мысль устроить при себе совет на манер Конференции Елизаветы. Этот совет и существовал, но не имел определенной организации и не влиял заметно на управление. Собственно этим и ограничивалась реформаторская деятельность Екатерины относительно центральных учреждений.

Зато в 1775 г. были изданы «Учреждения для управления губерний». Вместо прежних 20 губерний, существовших в 1766 г., по этим «учреждениям о губерниях» явилось к 1795 г. уже пятьдесят одна губерния. Прежде губернии делились на провинции, а провинции – на уезды; теперь губернии делятся прямо на уезды. Прежде областное деление производилось случайно, почему и выходило так, что, например, Московская губ. имела 2230000 жителей, а Архангельская – только 438000, а между тем численный штат администрации был приблизительно одинаков и в той, и в другой губернии. Теперь же, при новом административном разделении, было принято за правило, чтобы в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей, а в уезде – от 20 до 30 тыс. В основу нового деления было, таким образом, положено начало статистическое, при проведении которого в жизнь упускалось из виду, что управлять теми же 300-400 тыс. душ гораздо труднее, если они разбросаны на больших пространствах. При большей дробности новых административных округов нужно было и более административных центров; поэтому возникло много новых городов, созданных совершенно искусственно.

Изменив областные границы, учреждение о губерниях изменило и устройство областного управления. До 1775 г. главным органом управления в губерниях, провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими канцеляриями. Земский элемент, введенный в областное управление Петром В., удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления, почему местная администрация стала бюрократической. Суд, отделенный при Петре от администрации, вскоре снова слился с нею. Таким образом, бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления. При этом состав администрации был малочислен и администрация была слаба. Эта слабость ясно сказалась во время московского бунта 1771 г., происшедшего под впечатлением чумы. Московские сенаторы (в Москве было два департамента Сената) и прочие власти растерялись при первом же движении народа. Против мятежной толпы, убившей архиепископа Амвросия, не могли собрать и 500 солдат. Московский главнокомандующий граф Салтыков горько жаловался Екатерине на недостаточность своих средств для борьбы с чернью. «Я один в городе и Сенате, – писал он, – помощников нет, команды военной недостает… помочь мне некому». Еще сильнее сказалась слабость администрации во время известного пугачевского бунта 1773-1774 гг. Этот бунт возник среди казачества на Урале и был последней попыткой его борьбы с режимом государства. Не страшное, само по себе, движение казаков стало особенно опасным потому, что сообщилось крестьянству всего Поволжья. По случаю турецкой войны у правительства было мало войск, а администрация не могла ни вовремя сдержать крестьянские волнения, ни принять должные меры, чтобы обезопасить не только общество, но и самих себя от всяких случайностей и опасностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра III овладел громадными пространствами от Оренбурга до Казани, и борьба с ним обратилась в упорную войну. Только после ряда битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 г. Шайки его рассеялись, но волнение утихало не сразу, и Екатерина выработала свои учреждения о губерниях под свежим впечатлением необыкновенного погрома.

Она стремилась увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к участию в управлении земские элементы. В этом ее стремления напоминают стремления Петра Великого, но формы екатерининской администрации далеко разошлись с формами петровского времени, да и основания их были мало, в сущности, сходны. Учреждения Екатерины, прежде всего, были гораздо сложнее учреждений Петра.

В каждом губернском городе были установлены: 1) Губернское правление – главное губернское учреждение с губернатором во главе. Оно имело административный характер, являлось ревизором всего управления, представляло собой правительственную власть в губернии. 2) Палаты уголовная и гражданская – высшие органы суда в губернии. 3) Палата казенная – орган финансового управления. Все эти учреждения имели коллегиальный характер (губернское правление – лишь по форме, ибо вся власть принадлежала губернатору) и бюрократический состав и ведали все сословия губернии. Затем в губернском городе были: 4) Верхний земский суд – судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами. 5) Губернский магистрат – судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них. 6) Верхняя расправа – судебное место для однодворцев и государственных крестьян. Эти суды имели коллегиальный характер, состояли из председателей – коронных судей и заседателей – выборных того сословия, делами которого занималось учреждение. По кругу дел и по составу эти учреждения были, стало быть, сословными, но действовали под руководством коронных чиновников. Наконец, в губернском городе были: 7) Совестный суд – для полюбовного решения тяжб и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями и 8) Приказ общественного призрения – для устройства школ, богаделен, приютов и т. п. В обоих этих местах председательствовали коронные чиновники, заседали представители всех сословий и ведались лица всех сословий. Так, не будучи сословными, эти учреждения не были и бюрократическими.

В каждом уездном городе находились: 1) Нижний земский суд – ведавший уездную полицию и администрацию, состоявший из исправника (капитана-исправника) и заседателей; и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления. 2) Уездный суд – для дворян, подчиненный Верхнему земскому суду. 3) Городской магистрат – судебное место для горожан, подчиненное губернскому магистрату (городская полиция была вверена коронному чиновнику – городничему). 4) Нижняя расправа – суд для государственных крестьян, подчиненный верхней расправе. Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, дела которого ведали); только председатель нижней расправы был назначаем от правительства.

Кроме перечисленных учреждений следует заметить еще два: для попечения о вдовах и детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом Верхнем земском суде), а для призрения вдов и сирот горожан – сиротский суд (при каждом городовом магистрате). И в том, и в другом учреждении членами были сословные представители. В Дворянской Опеке председательствовал предводитель дворянства (они стали существовать со времени Екатерининской комиссии), а в сиротском суде – городской голова.

Такова была система местных учреждений Екатерины II. Мы видим, что вместо довольно простых форм прежнего времени теперь раскинута в каждой губернии целая сеть учреждений с многочисленным составом, и эта многочисленная администрация сосредоточена в меньших административных округах. При обилии новых учреждений замечаем, что они стараются выдержать модный в XVIII в. принцип разделения ведомств и властей: администрация в них отделена от суда, суд – от финансового управления. Местные общества получили на сословном принципе широкое участие в делах местного управления: и дворянство, и горожане, и даже люди низших классов наполняли своими представителями большинство новых учреждений. Местная администрация приняла вид земского самоуправления, действовавшего, впрочем, в чувствительной зависимости и под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических органов. Екатерина думала, что она достигла своих целей: усилила состав администрации, правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое участие земству в новых учреждениях. Местное управление вышло очень систематично и либерально. Оно отвечало до некоторой степени и отвлеченным теориям Екатерины, потому что отразило на себе либеральные учения европейских публицистов, и желаниям сословий, потому что имело несомненную связь с депутатскими желаниями. О самоуправлении говорили в комиссии 1767-1768.

Однако, будучи очень систематичны сами по себе, местные учреждения 1775 г. не привели в систему всего государственного управления. Они не затронули форм центрального управления, но имели на него косвенное влияние. Центр тяжести всего управления был перенесен в области, и в центре оставалась лишь обязанность руководства и общего наблюдения. Екатерина сознавала это. Но она не тронула первоначально ничего в центральном управлении, а между тем перемены в нем должны были произойти, потому что Петр именно на петербургские коллегии возложил главную тяжесть управления. Перемены и произошли скоро: за неимением дел, коллегии мало-помалу стали уничтожаться. За водворением стройной системы в местном управлении следовало падение прежней системы в управлении центральном. Оно… стало требовать реформы и, пережив окончательное расстройство при императоре Павле, получило ее уже при императоре Александре I (когда учреждены были министерства).

Таковы были главные меры Екатерины относительно управления. Новые учреждения, притягивая к себе силы местных обществ, вносили нечто новое в жизнь и отношения сословий. Легко заметить, что, за исключением двух учреждений (совестного суда и приказа общественного призрения), все остальные были органами какого-нибудь одного сословия. Самоуправление получило строго сословный характер: оно не было новостью для горожан, зато громадной новостью было для дворянства.

Становясь привелигированным и обособленным сословием, дворянство не имело еще сословной организации, а с уничтожением обязательной службы могло потерять и служебную организацию. Учреждения 1775 г., давая дворянству самоуправление, этим самым давали ему внутреннюю организацию. Для избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом через каждые три года и выбирали себе уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей в различные учреждения. Дворянство каждого уезда становилось целым сплоченным обществом и через своих представителей управляло всеми делами уезда; и полиция, и администрация находились в руках дворянского учреждения (нижний земский суд). По своему сословному положению дворяне становились с 1775 г. не только землевладельцами уезда, но и его администраторами. В то же время в тех учреждениях 1775 г., состав которых был бюрократическим или наполовину, или совсем, громадное число чиновников принадлежало к дворянству; поэтому можно сказать, что не только уездное, но и губернское управление вообще сосредоточивалось в дворянских руках. Дворянство же из своих рядов давно уже поставляло, как мы видели, главных деятелей и в центральные учреждения. С упадком старой аристократии дворяне стали ближайшими помощниками верховной власти в деле управления и наполняли все высшие учреждения в качестве коронных чиновников. Таким образом, с 1775 г. вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городовых магистратов) стала управляться дворянством: вверху они действовали в виде бюрократии, внизу – в качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ.