Чтение онлайн

Большинство дел поступало в Сенат через Министра юстиции. Он являлся главным начальником канцелярии Сената. Принимая во внимание то, что производство по делам, доклад дел, мотивировка решений находились в руках канцелярии, у министра имелись возможности влиять на течение и решение дел в департаментах. Он же наблюдал за соблюдением кворума присутствий Сената.

По большинству дел ему принадлежало право «просмотра и пропуска (в первом случае он помечал дело словом «читалъ», во втором – «исполнить»). Аналогичные полномочия имели обер-прокуроры. При этом последние находились в полном подчинении у Министра юстиции. Без приказа обер-прокурора «исполнить» сенатское определение не могло получить дальнейшее движение по канцелярии. Обер-прокурор был вправе приказать исполнить дело или передоложить департаменту, если найдет ошибку или несообразность с законами.

Министр юстиции также обладал правом доносить монарху о нарушении сенатором «пределов установленного порядка», что давало ему власть личного надзора за каждым сенатором. Через Министра юстиции проходили все сношения Сената как с монархом, так и с высшими государственными установлениями (Государственным советом и Советом министров).

Такие широкие полномочия Министра юстиции позволяли называть его опекуном Сената 19 .

Само производство в административных департаментах Сената не отвечало принципам осуществления правосудия (судопроизводства), известным теории XIX в. (принципам гласности и публичности, состязательности 20 ). Помимо изложенного выше здесь можно также отметить, что возбуждение и подготовка дел находились под наблюдением обер-прокурора и его товарищей. Сенат даже не обладал правом непосредственного получения и вскрытия адресованных ему отправлений, правом самостоятельно назначать дела к слушанию. При рассмотрении дел слушались не подлинники дела, а лишь краткие записки, причем доклад дела осуществлялся канцелярией, а не сенаторами 21 .

Кроме того, оба названных выше департамента Сената Российской Империи выполняли не только судебно-административные функции, но и функции активного управления (например, издание распоряжений в развитие законодательства, проведение сенаторских ревизий), а также отдельные законодательные функции (например, обнародование законов) 22 .

Надо, конечно же, понимать, что принцип независимости органов, разрешавших административные споры, как и другие принципы современного правосудия, не был реализован в полном объеме в ХIX – начале XX в. не только в Российской Империи, но и в других странах (в частности, в Италии, Сербии, Франции).

По всей видимости, понятие административной юстиции не следует использовать вне конкретно-исторического контекста. Учреждение в государстве относительно самостоятельных от активной администрации органов власти, одной из основных функций которых выступает рассмотрение и разрешение административных дел (в том числе споров), на наш взгляд, позволяет с теоретической точки зрения говорить о формировании в стране административной юстиции. Однако такая самостоятельность все же должна быть относительно реальной.

При соответствующем подходе к понятию «административная юстиция» совершенно допустимо, на наш взгляд, говорить об административной юстиции Союза Советских Социалистических Республик, однако вряд ли можно говорить об административном судопроизводстве в советский период истории нашей страны, поскольку в данный период административные по своей сути дела рассматривались и разрешались независимыми от активной администрации органами власти в порядке гражданского судопроизводства. На этом этапе исторического развития еще не существовало самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства, которая фактически возникла лишь с принятием КАС РФ.

Вместе с тем в ходе строительства социализма в XX в. развитие законодательства России о защите прав, свобод и интересов в сфере публичных правоотношений достигло качественно нового уровня.

Одним из первых нормативных актов, на долгое время определивших судьбу административной юстиции, являлось Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» 23 , согласно которому суды стали рассматривать вытекающие из административных правоотношений дела по вопросам изъятия имущества колхозов и отдельных граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. Через год к ведению суда были отнесены также дела по жалобам на неправильности в списках избирателей 24 .

Однако следует заметить, что впервые в истории нашей страны отдельные дела о взыскании обязательных платежей (взыскания за нарушения постановлений о питейном сборе и правил об акцизе с сахара, взыскания по нарушениям акцизных уставов) были изъяты из ведения административных органов, а следовательно, Первого Департамента Сената, и переданы судебной власти еще в 80-е годы XIX в. В период отсутствия института административной юстиции такое решение рассматривалось в теории как прогрессивное 25 .

В 60-е годы XX в. реализованы идеи, об осуществлении которых теоретики государственного права дореволюционной России могли лишь мечтать. Принят Гражданский процессуальный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1964 г. (далее – ГПК РСФСР 1964 г.), который содержал самостоятельный подраздел II раздела II «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», в результате чего рассмотрение и разрешение административных дел было подчинено принципам осуществления правосудия (принципам состязательности, гласности, непосредственности исследования доказательств).

Далее на повестку дня встали вопросы определения правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, и подведомственности таких дел. Параллельно с дискуссиями о судебной подведомственности административных дел велись дискуссии о соотношении производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, с другими видами производства в гражданском процессе.

Тем не менее вплоть до конца 1980-х годов дела, возникающие из публичных отношений, были подведомственны судам лишь в случаях, указанных в законе. В таких условиях в доктрине была сформирована позиция, согласно которой отличительным признаком производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является административный характер правоотношений «в чистом виде», не осложненный какими бы то ни было элементами других правоотношений 26 . Такой же по существу подход, опирающийся на аналогичные правовые мотивы, можно встретить и в теории дореволюционной России 27 .

По итогам состоявшихся теоретических дискуссий учеными того времени были высказаны обоснованные суждения в отношении исключения из судебной подведомственности дел о взыскании обязательных платежей 28 , дел о привлечении к административной ответственности 29 и об отнесении к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, дел по жалобам на действия (решения) органов записи актов гражданского состояния, нотариусов 30 .

К сожалению, эти хорошо аргументированные и не опровергнутые суждения ученых и по сей день оставлены без должного внимания.

В 1980–1990-е годы началось стремительное расширение компетенции судов в области административной юстиции. В сферу судебного контроля включались все новые и новые публичные правоотношения. Один за другим принимались законы, расширяющие права граждан на обжалование в суд действий, решений органов власти и их должностных лиц 31 .

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, закрепив право на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 1, 2 ст. 46). В результате были устранены ранее существовавшие ограничения на обращение в суд по спорам о публичном праве.