Правовое регулирование рынка ценных бумаг. Учебное пособие
Шрифт:
Таким образом, можно выделить следующие особенности правового регулирования рынка ценных бумаг:
1) комплексный характер законодательных актов, включающих в себя нормы нескольких отраслей права;
2) усиливающаяся тенденция к увеличению общего числа и специализации законов, регулирующих рынок ценных бумаг;
3) тесная связь законодательства о рынке ценных бумаг с корпоративным законодательством;
4) большое значение подзаконных нормативных актов, принимаемых, прежде всего, Федеральной службой по финансовым рынкам;
5) регулярное изменение нормативных актов, вызванное постоянной трансформацией и усложнением отношений на фондовом рынке;
6) важное значение локальных нормативных актов участников рынка (например, фондовых бирж), обычаев, а также, в меньшей степени, актов рекомендательного характера (Кодекс корпоративного поведения).
Основания классификации нормативных актов, регулирующих рынок ценных бумаг в России.
Базовые законы США
4.2. Современные тенденции развития российского законодательства о рынке ценных бумаг
…на наш взгляд, нужно корректировать закон. Опять же все сводится к базовой проблеме: на финансовых рынках невозможно все прописать, рынок развивается быстрей любой нашей законодательной инициативы.
В настоящее время происходит серьезная трансформация основ законодательного регулирования предпринимательской деятельности [336] . Не стало исключением и законодательство о рынке ценных бумаг. Во многом изменение правового регулирования фондового рынка обусловлено следующими причинами:
336
Во многом это связано с работой по кодификации гражданского законодательства, осуществленной Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (Указ Президента РФ от 5 октября 1999 года № 1338 «О Совете при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства»). Кроме того, серьезная работа по пересмотру основ нормативного регулирования предпринимательской деятельности в РФ ведется Советом при Президенте РФ по развитию финансового рынка (Указ Президента РФ от 17 октября 2008 года № 1489 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации»).
1. Мировой финансовый кризис продемонстрировал необходимость как изменения подходов к государственному регулированию фондового рынка, так и потребность в совершенствовании нормативных актов, регулирующих функционирование рынка [337] .
2. Возникла острая потребность в систематизации законодательства о рынке ценных бумаг.
Основы законодательного регулирования фондового рынка формировались в 1990-х годах. Данный процесс происходил спонтанно
б условиях долгого отсутствия рынка ценных бумаг. Нередко разработчикам нормативных актов приходилось предполагать, как будут развиваться общественные отношения на рынке, и в соответствии со своими представлениями осуществлять регулирование «на будущее» [338] . В дальнейшем хоть и предпринимались попытки изменения отдельных положений законодательства, однако все они носили несистемный характер, то есть отличались «точечным» реформированием.
337
Подробнее см. 3 раздел гл. 1 «Современные тенденции развития рынка ценных бумаг».
338
Подробнее с особенностями становления современного законодательства о рынке ценных бумаг можно ознакомиться в книге: Кротов Н., Никулынин О. История российского фондового рынка: депозитарии и регистраторы: в 2 кн. М.: Экономическая летопись, 2007. С. 504
3. Отношения на рынке ценных бумаг стали развиваться более интенсивно. В результате этого возникла необходимость в реформе отечественного законодательства о фондовом рынке, а, возможно, и пересмотр подходов к базовым основам правового регулирования данной сферы.
Следует отметить следующие основные направления дальнейшего реформирования законодательства о рынке ценных бумаг:
1) изменение основополагающих подходов к правовому регулированию рынка ценных бумаг;
2) совершенствование отдельных правовых институтов.
В первом случае ключевой вопрос заключается в том, каким образом осуществлять правовое регулирование фондового рынка: путем прямого нормативного регулирования определенных отношений либо при помощи норм-принципов, содержащих общие подходы к регламентации деятельности на рынке ценных бумаг.
Как уже отмечалось исследователями, отечественное регулирование рынка ценных бумаг основывается на императивных принципах, при этом диспозитивные методы практически не используются [339] .
339
Государственное регулирование рынка ценных бумаг в России и зарубежных финансовых центрах: Учебное пособие. М.: Статут, 2010. С. 31.
По мнению В. В. Сергеева, фактически существует два подхода к регулированию: на основе принципов и на основе правил. При этом он полагает, что регулирование на основе принципов противоречит задаче, которая ставится перед государственными органами, – добиться максимальной юридической определенности их решений. С учетом этого необходимая комбинация регулирования, основанного на правилах и основанного на принципах, может быть достигнута во взаимодействии между государственным органом и саморегулируемыми организациями [340] .
340
Сергеев В. В. Законодательное обеспечение рынка ценных бумаг в условиях модернизации рыночной экономики (с заседания Комиссии по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков Ассоциации юристов России)//Банковское право. 2011. № 4. С. 2–18.
Представители НАУФОР критикуют современную систему правового регулирования. С их точки зрения, сложившийся на российском финансовом рынке регулятивный стиль, отличающийся высокой степенью конкретности, не дает общих правовых ответов на вопросы, не имеющие прямого регулирования, – и носит, по сути, разрешительный характер регулирования. Существующая правовая парадигма – регулирование на основе правил – полностью исключила финансовый инжиниринг в России. Для того, чтобы создать новый финансовый акт, приходится принимать нормативные акты, вносить изменения в законодательство. Регулирование лишено минимальной гибкости и динамичности, что препятствует развитию финансового рынка. Формальность регулирования заставляет постоянно вносить изменения в нормативные акты и приводит к бессмысленной «регулятивной горячке» [341] .
Ярким примером указанного подхода является Великобритания. Именно там регулирующие органы долгое время подчеркивали необходимость большего внимания к регулированию, основанного на правилах (principles-based approach) [342] . Однако финансовый кризис заставил регулирующие органы скорректировать свои подходы, что привело к усилению вмешательства государства в процессы, происходящие на рынке [343] .
В свою очередь Е. В. Зенькович критикует нормотворчество федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ФКЦВ и впоследствии ФСФР), которое, по мнению исследователя, привело к тому, что в отношении одного и того же круга вопросов в частях, не противоречащих друг другу, действуют несколько принятых в разное время актов. Примечательно, что регламентация одних вопросов страдает излишней детализацией, а других – напротив, имеет существенные пробелы в описании предмета регулирования [344] .
341
Реформа системы регулирования и надзора на финансовом рынке. Дискуссионный материал НАУФОР [Электронный ресурс]/Официальный сайт НАУФОР. 2012. URL: http://www.naufor.ru./tree.asp?n=10116.
342
Principles-based regulation: focusing on the outcomes that matter [Electronic resource]. FSA, 2007. URL: http://www.fsa.gov.uk/pubs/other/principles.pdf.
343
The Oxford Handbook of Regulation / ed. by R. Baldwin, M. Cave, M. Lodge. Oxford University Press, 2010. P. 448.
344
Зенькович Е. В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование/науч. ред. Л. Л. Попов. М.: Волтере Клувер, 2007. Электрон, вере, печат. публ. URL:(Доступ ограничен).
При рассмотрении перспектив регулирования отечественного рынка ценных бумаг все же нецелесообразен переход к регулированию исключительно на основе принципов. С одной стороны, предоставление участникам рынка максимальной свободы в создании финансовых инструментов может спровоцировать волну мошеннических действий недобросовестных эмитентов. А с другой стороны, справедливо замечание о неэффективности преимущественно императивного воздействия. Следовательно, для оптимального правового регулирования отношений, возникающих на фондовом рынке, требуется наличие баланса между двумя подходами.
Подход, связанный с совершенствованием отдельных правовых институтов, нашел свое отражение в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года [345] , направленной на создание в России самостоятельного финансового центра. Согласно разделу III Стратегии результатом реализации положений данного документа должно стать усовершенствование правового регулирования.
Для достижения указанной цели предполагается сосредоточиться на следующих задачах:
345
Распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2008 года № 2043-р «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года».
– повысить эффективность регулирования финансового рынка путем развития системы пруденциального (предварительного) надзора в отношении участников финансового рынка, унифицировать принципы и стандарты деятельности участников финансового рынка, а также взаимодействия государственных органов с саморегулируемыми организациями;
– снизить количество административных барьеров и упростить процедуру государственной регистрации выпусков ценных бумаг;
– обеспечить эффективную систему раскрытия информации на финансовом рынке;