Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
Шрифт:
Пермский опыт был подхвачен законодателями Ульяновской области, результатом чего стал Закон Ульяновской области от 6 ноября 2013 г. № 208-ЗО «О Палате справедливости и общественного контроля в Ульяновской области». Следом в процесс формирования регионального законодательства об общественном контроле включилась Республика Саха (Якутия). Когда проект федерального закона об основах общественного контроля уже обсуждался в Государственной Думе ФС РФ, появился Закон Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. № 167-V «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)».
После вступления в силу ФЗООК в ряде субъектов Российской Федерации были разработаны и приняты региональные законы об общественном контроле 52 . Даже из названий этих законов следует, что в них отражаются лишь особенности организации и осуществления общественного контроля на региональном и муниципальном уровне 53 .
Помимо региональных законов об организации и осуществлении общественного контроля в целом в некоторых субъектах Российской Федерации действуют законы об общественном контроле в различных сферах. Трудно сказать, насколько специфика того или иного региона предопределяет выбор конкретной сферы для создания в ней нормативно-правовой базы общественного контроля, однако несомненно, что накопленный таким образом коллективный опыт может быть успешно использован субъектами Российской Федерации в процессе развития собственного законодательства об общественном контроле.
52
См.: Закон Республики Тыва от 5 июля 2015 г. № 100-ЗРТ «Об осуществлении общественного контроля в Республике Тыва»; Закон Алтайского края от 29 июня 2015 г. № 52-ЗС «Об общественном контроле в Алтайском крае»; Закон Иркутской области от 7 июля 2015 г. № 57-ОЗ «Об общественном контроле в Иркутской области»; Закон Магаданской области от 27 февраля 2015 г. № 1867-ОЗ «Об общественном контроле в Магаданской области»; Закон Нижегородской области от 22 сентября 2015 г. № 127-З «Об общественном контроле в Нижегородской области»; Закон Оренбургской области от 2 сентября 2015 г. № 3359/933-V-ОЗ «Об общественном контроле в Оренбургской области»; Закон Пензенской области от 4 марта 2015 г. № 2679-ЗПО «О порядке организации и осуществления общественного контроля в Пензенской области»; Закон Тюменской области от 25 февраля 2015 г. № 5 «Об осуществлении общественного контроля в Тюменской области»; Закон Челябинской области от 13 апреля 2015 г. № 155-ЗО «Об общественном контроле в Челябинской области»; Закон Ярославской области от 21 мая 2015 г. № 35-з «Об общественном контроле в Ярославской области»; Закон ХМАО – Югры от 19 ноября 2014 г. № 96-оз «Об общественном контроле в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре».
53
Закон Хабаровского края от 22 сентября 2015 г. № 110 «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Хабаровском крае»; Закон Амурской области от 29 декабря 2014 г. № 478-ОЗ «Об отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля на территории Амурской области»; Закон Воронежской области от 5 июня 2015 г. № 103-ОЗ «О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля в Воронежской области»; Закон Курской области от 28 апреля 2015 г. № 39-ЗКО «О некоторых вопросах осуществления общественного контроля в Курской области»; Закон Московской области от 22 июля 2015 г. № 130/2015-ОЗ «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Московской области»; Закон Новосибирской области от 2 июня 2015 г. № 551-ОЗ «Об отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля в Новосибирской области»; Закон Орловской области от 8 декабря 2014 г. № 1711-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с осуществлением общественного контроля в Орловской области»; Закон Тамбовской области от 29 апреля 2015 г. № 522-З «О регулировании отдельных вопросов в сфере осуществления общественного контроля в Тамбовской области».
Так, в Красноярском крае есть законодательная база для общественного контроля за осуществлением бюджетных инвестиций в крупные социальные проекты 54 . Следует признать, что реальный общественный контроль за расходованием бюджетных средств является едва ли не самым эффективным инструментом борьбы с коррупцией и хищениями в данной сфере. Напротив, будучи формальным и исключительно ритуальным, такой контроль является инструментом сокрытия преступлений.
Наиболее развитым следует признать законодательное регулирование общественного контроля в сфере охраны природы. Так, в Дагестане, Кабардино-Балкарии и на Чукотке действуют специальные законы об общественном экологическом контроле 55 . В других субъектах Российской Федерации региональное экологическое законодательство содержит специальные главы, разделы, регламентирующие осуществление общественного экологического контроля наряду с государственным и производственным контролем 56 .
54
Закон Красноярского края от 9 июня 2011 г. № 12-5979 «Об общественном и государственном контроле за осуществлением бюджетных инвестиций в крупные социальные объекты».
55
Закон Республики Дагестан от 13 марта 2015 г. № 19 «Об общественном экологическом контроле»; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 17 марта 2014 г. № 6-РЗ «Об общественном экологическом контроле»; Закон Чукотского автономного округа от 21 декабря 2007 г. № 158-ОЗ «Об общественном экологическом контроле в Чукотском автономном округе».
56
См.: Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. № ВС-13/28; Закон Республики Северная Осетия-Алания от 22 октября 2007 г. № 51-РЗ «Об охране окружающей среды»; Закон Республики Северная Осетия-Алания от 15 февраля 2000 г. № 2-РЗ «Об охране атмосферного воздуха»; Экологический кодекс Республики Татарстан от 15 января 2009 г. № 5-ЗРТ; Закон Республики Тыва от 27 ноября 2003 г. № 417 ВХ-1 «Об охране окружающей среды»; Закон Республики Хакасия от 7 июля 2004 г. № 44 «Об охране окружающей среды»; Закон Чеченской Республики от 4 июля 2006 г. № 10-РЗ «Об охране окружающей среды в Чеченской Республике»; Закон Амурской области от 10 ноября 2005 г. № 89-ОЗ «Об охране окружающей среды в Амурской области»; Закон Иркутской области от 11 июня 2008 г. № 23-оз «Об отдельных вопросах охраны окружающей среды в Иркутской области»; Закон Кировской области от 29 ноября 2006 г. № 55-ЗО «Об охране окружающей среды на территории Кировской области» (ред. от 5 марта 2015 г.); Закон Алтайского края от 21 сентября 1998 г. № 47-ЗС «О радиационной безопасности населения Алтайского края»; Закон Краснодарского края от 23 января 2001 г. № 339-КЗ «Об обеспечении радиационной и химической безопасности населения Краснодарского края».
Еще одной сферой законодательного регулирования общественного контроля на региональном уровне является жилищно-коммунальное хозяйство. В качестве примера приведем Закон г. Москвы от 12 марта 2014 г. № 9 «Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг», а также постановление губернатора Владимирской области от 2 апреля 2014 г. № 312 «Об утверждении порядка информирования населения во Владимирской области о принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Владимирской области мерах в сфере жилищно-коммунального хозяйства и по вопросам развития общественного контроля в этой сфере» 57 . Во многих других субъектах Российской Федерации вопросы общественного контроля в сфере ЖКХ регулируются статьями или главами соответствующих региональных законов.
57
См. также: постановления Правительства Республики Алтай от 20 мая 2013 г. № 128 «Об утверждении Мероприятий, направленных на информирование населения Республики Алтай о принимаемых органами государственной власти Республики Алтай и органами местного самоуправления в Республике Алтай мерах в сфере жилищно-коммунального хозяйства и по вопросам развития общественного контроля в этой сфере», Правительства Республики Башкортостан от 24 декабря 2013 г. № 603 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий, предусмотренных в бюджете Республики Башкортостан, на возмещение расходов по оплате труда с начислениями, услуг связи, транспортных и коммунальных услуг, содержания имущества, материально-технического оснащения, а также накладных расходов некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на содействие развитию механизмов общественного контроля в жилищно-коммунальной сфере» (ред. от 20 февраля 2015 г.) и др.
Особняком стоят законы, регулирующие вопросы взаимодействия региональных органов государственной власти с некоммерческими организациями, в том числе в сфере общественного контроля. Так, Закон Кемеровской области от 5 апреля 2011 г. № 30-ОЗ «О взаимодействии органов государственной власти Кемеровской области с некоммерческими организациями» подробно регламентирует участие некоммерческих организаций в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов Кемеровской области и общественного контроля их исполнения. Обращает на себя внимание и Закон Республики Коми от 25 декабря 1998 г. № 50-РЗ «О согласованном уровне жизни населения Республики Коми и контроле за его обеспечением», содержащий специальную главу «Общественно-государственный контроль за уровнем жизни населения Республики Коми».
8. На муниципальном уровне также приняты нормативные правовые акты, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля по предметам ведения органов местного самоуправления.
9. Часть 2 комментируемой ст. 2 выделяет в особую группу вопросы осуществления общественного контроля в некоторых специфических сферах, к числу которых относится деятельность:
а) в области обеспечения:
– обороны страны;
– безопасности государства;
– общественной безопасности и правопорядка;
– исполнения наказаний;
– контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
– содержания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
– оказания психиатрической помощи;
б) органов:
– полиции;
– следствия;
– прокуратуры;
– суда.
Предусматривается, что организация и осуществление общественного контроля в отношении указанных видов деятельности должны регулироваться соответствующими федеральными законами. Отсюда следует принципиально важный вывод: указанные виды деятельности не освобождаются от общественного контроля.
Приведенную в комментируемой статье классификацию видов деятельности, нуждающихся в особом регулировании порядка организации и осуществления общественного контроля, трудно признать оптимальной и логически корректной. Достаточно сказать, что деятельность полиции и деятельность по обеспечению общественной безопасности и правопорядка соотносятся по крайней мере как пересекающиеся понятия.
Кроме того, помимо перечисленных есть и другие виды деятельности, в отношении которых законодатель предусмотрел особые правила осуществления общественного контроля. В частности, федеральные законы, касающиеся экологической проблематики, уничтожения химического оружия и т.д., содержат иные нормы организации и осуществления общественного контроля, чем установленные в ФЗООК. В связи с этим возникает необходимость либо привести эти федеральные законы в соответствие с ФЗООК, учитывая его структурообразующий характер в системе законодательства об общественном контроле, либо включить эти виды деятельности в число исключений, дополнив соответствующим образом ч. 2 комментируемой ст. 2.
10. В некоторых специфических сферах, перечисленных в ч. 2 комментируемой ст. 2, уже приняты отраслевые федеральные законы или отдельные правовые нормы, регулирующие осуществление общественного контроля. Так, ФЗОКМПС вместе с корреспондирующим ему Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» 58 можно с определенной долей условности интерпретировать как законы об общественном контроле за деятельностью по исполнению наказаний.
58
Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
В ряде отраслевых законов, действующих в указанных выше специфических сферах, есть правовые нормы, с большей или меньшей степенью детализации регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением общественного контроля. Так, в ФЗоП есть специальная статья, посвященная общественному контролю за деятельностью полиции (ст. 50). Аналогичным образом Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» содержит статью, регламентирующую контроль общественных объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи 59 .
59
Статья 46 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913).
Впрочем, представляется затруднительным указать федеральные законы или даже нормы федеральных законов, регулирующие осуществление общественного контроля в таких сферах, как обеспечение обороны страны и безопасности государства; контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 60 . Отсутствует федеральное законодательство об общественном контроле за деятельностью следствия, прокуратуры, суда.
60
Проект федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» по инициативе СПЧ был внесен Президентом РФ в Государственную Думу ФС РФ 28 декабря 2011 г. и 16 марта 2013 г. принят в первом чтении.