Чтение онлайн

Указанное позволяет констатировать сохранение заложенного в туризме его приоритетного качества – идейно-политического воспитания народа. Подтверждает это и тот факт, что по мере возрождения экономики страны, одержавшей победу над фашистской Германией, налаживается система туристско-экскурсионного обслуживания, все больше усиливается пропаганда советской власти. Приняты такие акты, как постановление ЦК ВКП (б) от 27декабря 1948 г. «О развитии физической культуры и спорта», согласно которому следовало создать условия максимальной популяризации туризма; постановление Президиума ВЦСПС от 27 ноября 1959 г. «Об улучшении руководства развитием туризма профсоюзов», который определяет необходимость создания на территории каждого края, области РСФСР ТЭУ; постановление Совета министров СССР от 10 марта 1960 г. № 335 «О передаче профсоюзам санаториев и домов отдыха»; постановление Президиума ВЦСПС от 30 мая 1969 г. № 411 «О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране», обязывающее советы министров союзных республик, ЦК и советы профсоюзов, ЦК ВЛКСМ принять меры по массовому развитию туризма и экскурсий, улучшению идейно-политического воспитания и повышению квалификации кадров для этих организаций, превращению туристско-экскурсионного дела в крупную отрасль обслуживания населения31.

В 1950–1960-е гг. активизируется работа и в направлении молодежного туризма, что приводит к необходимости создания самостоятельного государственного органа, которым в июне 1958 г. становится Бюро международного молодежного туризма «Спутник» (БММТ), занимавшееся не только зарубежными группами и организацией выездного туризма, но и внутренним молодежным туризмом.

В дальнейшем высокие темпы развития международных туристских связей СССР32 потребовали реорганизации структуры органов управления и данного направления туристско-экскурсионного обслуживания. В 1964 г. впервые в истории страны создается правительственный орган по иностранному туризму – Управление по иностранному туризму при Совете Министров СССР, преобразованное в 1969 г. в Главный комитет по иностранному туризму при Совете Министров СССР (Госкоминтурист СССР)33. Однако говорить о наличии на данном этапе тенденции формирования системы международных актов, регулирующих туристско-экскурсионное облуживание на территории СССР, не приходится.

Ратифицированные СССР акты действовали формально по причине отсутствия в стране системы их реализации34. Думается, что это объясняется не только тотальностью государственного контроля, но и тем, что международные акты были актами права капиталистических стран, не рассматривающих туризм в качестве рычага идеологического воспитания. В то же время игнорировать формирующуюся мировую систему источников международного права в сфере туризма Советский Союз также не мог, поскольку международный туризм являлся и является одним из мощнейших потоков поступления иностранной валюты35.

К концу 1960-х годов из-за произошедших в стране перемен (ослабление цензуры, возникновение условий для зарубежных туристских поездок) туризм как сфера правового регулирования также претерпевает изменения: идеологическая его составляющая уступает место рекреационной; сфера туристско-экскурсионного обслуживания позиционируется как «диверсифицированный межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры»36, включающий в себя экскурсионное обслуживание, транспорт, предприятия размещения и общественного питания, объекты развлекательного, познавательного и оздоровительного назначения. ЦСТЭ ВЦСПС разрабатывается широко развернутая, детально проработанная система нормативных правовых актов, наличие и содержание которых позволяет заключить, что сфера туристско-экскурсионного обслуживания, возглавляемая ЦСТЭ ВЦСПС, – сложный межотраслевой комплекс народного хозяйства.

С начала 1970-х гг. вплоть до 1992 г. длится третий этап развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР. С 1970 по 1985 г. сфера туристско-экскурсионного обслуживания переживает пик своего развития: разрешаются вопросы усовершенствования сферы, большей детализации ее правового регулирования, в том числе с учетом положений ратифицируемых международных договоров37, а с 1986 по 1992 г. в результате кардинальной смены социально-экономической формации страны система туристско-экскурсионного обслуживания приходит в упадок38.

В связи со значительной объемностью массива нормативных актов, регламентировавших сферу туристско-экскурсионного обслуживания в СССР исследуемого периода, целесообразным представляется ограничиться анализом актов, представлявших собой базис правового регулирования туристско-экскурсионного обслуживания, определяющего тенденции его развития: Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г.39 и ратифицированные СССР международные правовые акты. Это позволит выделить ряд впервые признанных государством значимыми таких направлений туристско-экскурсионного обслуживания, как договорное оформление отношений туристско-экскурсионных предприятий с туристами и защита прав советских туристов, а также определить причины отсутствия регламентации указанных направлений. Вместе с тем необходимым видится и анализ актов, регулятивное воздействие норм которых распространялось на самодеятельный туризм. Данная потребность обусловлена отсутствием в настоящее время какого-либо его правового регулирования, тогда как рецепция некоторых норм, закрепленных в актах ЦСТЭ ВЦСПС, позволит разрешить целый ряд существующих проблем.

Итак, базисным нормативным актом любой сферы деятельности является конституция государства, при этом данный тезис применим на современном этапе развития правотворческого процесса и, как правило, не свойственен административно-командной системе. В то же время конституционно сфера туризма получила свое закрепление лишь однажды – в ст. 41 Конституции СССР 1977 г.: «Граждане имеют право на отдых. Это право обеспечивается… расширением массового спорта, физической культуры и туризма…» Характерно, что на данном этапе развития законодательства СССР в сфере туристско-экскурсионного обслуживания формируется (путем ратификации) система источников международного права. Рассматривая, на наш взгляд, наиболее значимые, отметим, что одним из ключевых источников является Международная конвенция по контракту на путешествие (CCV) (Брюссель, 23 апреля 1970 г.)40. Данная Конвенция, как справедливо отмечает в своем исследовании Д. Р. Плиева, представляет собой единственный международный договор, регулирующий обязательственные отношения в сфере туризма и вопросы ответственности туроператора41.

Важность ратификации СССР данного международного акта, как представляется, обусловлена полным отсутствием в СССР механизма правового регулирования договорных отношений туристов и туристских предприятий. Ни в ГК РСФСР 1922 г., ни в ГК РСФСР 1964 г., равно как и в Основах гражданского законодательства СССР и республик 1961 г.42, не только отсутствовало понятие «туризм» как одно из направлений оказания услуг, но и договор оказания услуг не выделялся вовсе. Однако отрицать наличие фактической договорной формы отношений туристских предприятий с туристами было бы неверным, поскольку договоры на туристско-экскурсионное обслуживание заключались повсеместно, но долгие годы не являлись показателем статистического учета43.

Таким образом, ратификация Международной конвенции по контракту на путешествие создала предпосылки для начала работы ЦСТЭ ВЦСПС в направлении правового обеспечения договорного оформления отношений туристских предприятий с туристами, и 27 января 1987 г. коллегией ЦСТЭ ВЦСПС принято постановление № 1–14 «О состоянии и мерах по усилению договорно-правовой работы в туристско-экскурсионных организациях»44.

Немаловажно, что Международная конвенция по контракту на путешествие (CCV) предусматривает и способы защиты прав путешественников (туристов): возмещение убытков, прекращение или изменение правоотношения, что позволяет говорить о признании СССР путем ратификации данного акта значимости вопросов защиты прав туристов как потребителей туристско-экскурсионных услуг. Подтверждением служит и тот факт, что СССР ратифицирует Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН от 9 апреля 1985 г. № 30/248, утверждающую Руководящие принципы для защиты интересов потребителей»45. В то же время, несмотря на то что данная резолюция закрепляет такие права потребителей, как право на информацию, на безопасность, на возмещение вреда и др., далеко не все из них находят свое отражение в нормах национального законодательства СССР.

Однако говорить о полном отсутствии регламентации прав туристов как потребителей туристско-экскурсионных услуг в СССР рассматриваемого периода было бы ошибочным. Например, механизм реализации права на возмещение вреда еще 24 ноября 1976 г. закреплен в постановлении бюро ЦСТЭ ВЦСПС «Об усилении контроля за качеством обслуживания групп туристов на местных маршрутах», в п. 5 которого установлена полная ответственность советов, осуществляющих прием туристов, за качество обслуживания. 23 июня 1980 г. постановлением ЦСТЭ ВЦСПС утверждена Инструкция «О порядке возмещения убытков, причиненных утратой или повреждением имущества советским туристам в туристских учреждениях ЦСТЭ» и др46.

К ключевым международным актам, посвященным туризму и ратифицированным СССР, следует отнести принятую Всемирной конференцией по туризму (Филиппины, 27 сентября – 10 октября 1980 г.) Манильскую декларацию по мировому туризму47. Отнесение нами данной декларации к ключевым обусловлено тем, что именно ее ратификация заложила основу понимания туризма не только как вида путешествия, непроизводственной сферы, но и как важнейшего показателя мирового развития (п. 6), экономической деятельности, способствующей развитию экономики страны в целом (п. 7).