Программно-целевое управление развитием муниципального образования. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Шрифт:
Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С.А. Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход) [23] .
На наш взгляд, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная автором, не является методологически корректной, поскольку нарушена субординация названных подходов.
23
Репин С.А. Программно-целевой принцип в теории и практике управления областной образовательной системой; автореф. дис…. докт. экон. наук / С.А.Репин. – Челябинск, 1999. – 32 с.
Полагаем, что единство элементов и функций системы управления обеспечивает системный подход. Структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход. Последний призван интегрировать не только структурные «блоки» и функции управления, но и обеспечивать целостность самой системы управления, в которой, структура и функции являются важными, но не единственными элементами.
На связь программно-целевого подхода с комплексным и системным подходами обращают внимание С.В. Кропачев и Е.А. Наумов [24] , с системным и целевым подходами – М.Ю. Кривошеева [25] , четко не показывая их роли и необходимые взаимосвязи.
Рассмотренные позиции свидетельствуют, во-первых, о неоднозначной трактовке природы и компонентной базы программно-целевого управления, во-вторых, о неразличении общих (присущих любым видам управления социально-экономическими системами [26] ), особенных характеристик данного вида управления и частных, отражающих своеобразие конкретного объекта управления, в-третьих, об отсутствии адекватных представлений о возможностях такого управления.
24
См.: Кропачев С.В. Программно-целевое управление решением научно-технических проблем / С.В.Кропачев, Е.А.Наумов. – Новосибирск: Наука, 1989. – 189 с.
25
См., например: Кривошеева М.Ю. – Указ. работа. – С. 7.
26
Социально-экономические системы рассматриваются как класс систем, в которых объект и субъект представлены людьми, коллективами.
Полагаем, что раскрытие природы программно-целевого управления неразрывно связано с определением объективных предпосылок его появления.
На наш взгляд, к ним следует отнести, прежде всего, изменение условий функционирования объектов управления, превращение их в открытые системы, функционирование которых в определяющей мере детерминируется их внешней средой.
Следовательно, не только внутренние, но и внешние факторы делают организационную систему подвижной. Необходимость учета характера и векторов влияния последних становится необходимым условием управления [27] .
27
См.: Pfeffer Jeffrey and Salancik Gerald R. The External Control of Organizations /J. Pfeffer, G. R. Salancik – New York: Harper & Row. – 1978. – P. 105.
Принципиально важной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результате управление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования, средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений, накладываемых на потребление ресурсов.
Функция адаптации, пишут известные американские исследователи Д. Кац и Р. Кан, так же, как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации – вовне, они схожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства и определенности в условиях жизни организации [28] .
28
См.; Katz D., Kahn R. The Social Psychology of Organization. – New York, 1966 – P. 91.
Системы управления должны иметь два механизма, – делают в этой связи вывод Ф.Каст и Дж. Розенцвейг. – Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональность между подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другой механизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакцию системы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутренних свойств внешним требованиям [29] .
Закономерным становится переход от традиционного типа планирования деятельности организационной системы к стратегическому.
29
Kast F.E. and Rosenzweig J. Organization and Management (a systems approach). – New York, 1970. – P. 126–127.
И. Ансофф обоснованно связывает его появление с необходимостью ориентации организации не на существующие условия, а на те, которым еще только предстоит сложиться. Отсюда – постановка перед планированием задач предвидения возможных изменений внешней среды и определения стратегической позиции организации, позволяющей обеспечить ее будущую жизнеспособность [30] .
Важен сделанный И. Ансоффом акцент на принципиальном отличии стратегического планирования от долгосрочного [31] . В системе долгосрочного планирования предполагается, что будущее может быть предсказано путем экстраполяции исторически сложившихся тенденций роста [32] .
30
См.:Ансофф И. Стратегическое управление. – М., 1989. – С. 304.
31
Там же. – С. 15.-16.
32
Понятно, что методология и алгоритмы долгосрочного планирования относятся к условиям стабильной внешней среды и связываются с установлением плановых показателей на базе экстраполяции тенденций прошлых лет. В обосновании плана акцент делается на анализе внутренних возможностей и ресурсов организации.
Другой исследователь – Д. Стейнер трактует стратегическое планирование организации, как процесс обоснования ее «главных целей, а также политики и стратегии, которые определяют порядок приобретения, использования и распределения ресурсов для достижения установленных целей» [33] . Обратим внимание и на другой принципиальный вывод Д. Стейнера об активной позиции организации при определении направления своего развития [34] .
В системе стратегического планирования отсутствует предположение о том, что будущее непременно должно быть лучшее прошлого и не считается, что будущее можно изучить методом экстраполяции.
33
См.: Steiner G.A. Top management Planning, Toronto, Collier Мас-Millan Canada, Ltd., 1969. – P. 34.
34
Там же. – С. 35.
Поскольку будущее предсказать практически невозможно и экстраполяция не работает, необходимыми инструментами стратегического планирования оказываются сценарный и ситуационный методы, опросы экспертов, пригодные для решения неструктурированных и слабо структурированных проблем [35] .
К первым относят проблемы, которые выражены главным образом в качественных признаках и характеристиках и не поддаются количественному описанию и числовым оценкам.
По мнению Г. Саймона и А. Ньюэла такого рода проблемы содержат лишь описание важнейших ресурсов, признаков и характеристик, количественные зависимости между которыми неизвестны [36] .
35
Э.Квейд отмечает, что для учета аспектов, которые не могут быть выражены количественно, актуализирована потребность в широком использовании методов привлечения субъективных суждений, интуиции и опыта (См.: Квейд Э. Методы системного анализа / Э.Квейд // Новое в теории и практике управления производством в США. – М.: «Прогресс», 1971. – C. 98).
36
См.: Simon H., A. Newell. Heuristic Problem Solving: the Next Advance in Operations Research / Operations Research, v. 6, – January 1958. – P. 4.
Ко вторым – проблемы, которые содержат как качественные, так и количественные элементы. Причем неопределенные, не поддающиеся количественному анализу зависимости, признаки и характеристики имеют тенденцию доминировать в этих «смешанных» проблемах. К ним относится большинство наиболее сложных задач экономического, политического, технического характера [37] .
К слабо структурированным проблемам Ст. Оптнер относит:
– те, которые намечены для решения в будущем;
37
Подобная классификация проблем по критерию степени возможной глубины их познания достаточно широко представлена в работах Г.Саймона, О.Оптнера, Р.Аккоффа, А.Ньэла и др.
– те, которые сталкиваются с широким диапазоном альтернатив;
– те, которые зависят от текущей неполноты технологических достижений;
– те, которые требуют больших вложений капитала и содержат элементы риска;
– те, для которых не полностью определены требования стоимости или времени;
– те, которые внутренне сложны вследствие комбинирования ресурсов, необходимых для их решения [38] .
Наряду с отмеченными характеристиками проблем, стоящих перед программно-целевым управлением, могут быть названы и другие.
38
См.: Оптнер Ст. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем (пер. с англ.) / Ст. Оптнер. – М: «Советское радио», 1969. – С. 52.