Чтение онлайн

Рост бюрократического аппарата также означал, что традиционное управление двором более не соответствовало своим задачам. Первый известный нам указ об управлении двором, послуживший образцом для подражания при дворах других государей, был издан во Франции Людовиком IX в 1261 г. Он определял обязанности поваров, слуг и другого персонала, ответственного за благополучие хозяина. Между 1600 и 1660 гг. эти указы были заменены или, скорее, дополнены новыми системами управления, указы о которых были опубликованы в таких странах, как Швеция, Англия и Пруссия. Обстоятельства появления подобных документов в разных странах были различными. В Швеции Regeringsform («Королевская форма»,) 1634 г. была обязана своим существованием канцлеру Оксенстьерна и необходимости решать вопросы в отсутствие правящего монарха в период несовершеннолетия Кристины, дочери Густава Адольфа. В Англии причиной послужили гражданская война и установление новой формы правления — протектората. В Пруссии при Великом Курфюрсте Фридрихе Вильгельме (1640–1688) это было необходимо с целью объединения территорий. По мере того, как новые провинции, некоторые из них весьма отдаленные, присоединялись к Бранденбуpгу, курфюрст стремился создать общую инфраструктуру — процесс, который в большом масштабе был повторен при Марии Терезии Австрийской после поражения ее армии в прусских кампаниях в 1740–1748 гг.

В отличие от чиновников при предыдущих правителях, европейские бюрократы в ранний период Нового времени не были ни священниками, ни рабами, и не обязательно аристократами. Со временем их источники дохода тоже изменились; например, феодальная рента, т. е. раздача земель вместе с крестьянами в виде феода, как способ вознаграждения губернаторов и администраторов, потеряла значение ко второй половине XV в. Начиная с Франции и Папского государства, в большинстве стран этот способ был вытеснен системой, при которой должности продавались лицам, предложившим за них наивысшую плату. Хотя многие должности приносили жалованье, оно почти всегда было скудным по сравнению с ожидавшимся уровнем жизни и сопутствующими расходами, тем более что лица, занимавшие тот или иной пост, должны были производить эти расходы (включая содержание своих подчиненных или «семей») из собственного кармана. Многие правители это понимали, но не могли ничего изменить, поскольку сами были стеснены в средствах. Следовательно, они вынуждены были соглашаться на систему компенсации, связывая исполнение этой должности с определенными правами, соответствующими источниками вознаграждения и монополиями.

Система продажи должностей продолжала развиваться на протяжении XVI–XVII вв. Во Франции она достигла апогея при правлении Генриха IV, Людовика XIII и Людовика XXV: все эти правители вынуждены были изыскивать средства для ведения войн, и поэтому они создавали новые должности сотнями и продавали их. Последним штрихом было введение в 1604 г. полетты [293] , получившей свое название в честь государственного секретаря Поле. Должности превратились в частную собственность. В обмен на выплату годового взноса, который теоретически равнялся одной шестидесятой суммы, уплаченной чиновником при покупке должности, владелец получал гарантию того, что его не снимут с этого поста. Должности можно было покупать, продавать или, по желанию, иным образом передавать другим лицам. За исключением высших уровней иерархии, где выбор интендантов полностью зависел от королевской воли, методом продвижения по служебной лестнице было извлечение прибыли из обладания каждой должностью и использование ее для покупки более высокого поста и так далее, пока чиновник не добирался до самых высот.

Не существовало никаких препятствий тому, чтобы занимать несколько должностей одновременно. Например, Ришелье был в этом деле мастером; он покупал и продавал посты до тех пор, пока в придачу к своей основной должности первого государственного секретаря (с жалованьем в 40 000 ливров в год) он не приобрел несколько губернаторских мест, а также откупов во многих провинциях (получая, таким образом, доход, исчислявшийся миллионами) [294] . Скупка должностей была одним из способов достижения власти и влияния, тем более если учесть тот факт, что король часто зависел от ссуд, получаемых у своих чиновников; с другой стороны, это объясняет, почему историки так часто затрудняются определить, кто за что отвечал. Должности могли передаваться по наследству (Монтескье, например, получил свой пост по наследству от дяди) и даже выступать в качестве приданого. Таким образом, они почти превратились в фамильные реликвии.

В двух странах, Англии и Пруссии, система покупки должностей не развилась до такой степени. В Англии, где существовал класс богатых землевладельцев, в 1361 г. была учреждена должность мирового судьи (закон о мировых судьях 1361 г.). Теоретически их назначал король, выбирая кандидатуру из местной знати, но на практике ко второй половине XV в. мировые судьи назначались по представлению лорда-канцлера и лорда-хранителя печати, которые благодаря этому получили большую патронажную власть. Судьи работали бесплатно, выполняя административные обязанности и отвечая за поддержание общественного порядка в каждом графстве; текущие затраты покрывались при помощи «фондов», куда стекались средства от сборов, продажи лицензий, конфискованного имущества и т. п. Главным преимуществом этой системы, прельщавшим как монарха, так и парламент, было то, что ее функционирование не требовало больших затрат, чем и объясняется ее необычайная долговечность. Тем более что подчиненные судей, т. е. шерифы и судебные приставы, содержались за счет графств и приходов, а не за счет королевской казны. В результате Королевский суд, хотя и вершился от имени короля, имел к нему слабое отношение.

В Пруссии, напротив, дворянство было бедным и становилось все беднее из-за опустошения, которое принесли Тридцатилетняя и Великая Северная войны. Это позволило курфюрстам, а позднее — королям с помощью жалованья привлечь людей благородного происхождения к себе на службу; роль прочих источников дохода для них была сравнительно меньшей. В 1723 г. Фридрих Вильгельм I поставил точку в этом вопросе, полностью запретив продажу должностей и издав указ, согласно которому все доходы, которые приносила административная система, поступали напрямую в его собственную казну, а не оставались в местных административных фондах, как раньше [295] . Таким образом, одна страна обошла стороной, а другая быстро проскочила тот этап, на котором должности продавались и покупались, а их владельцы компенсировали расходы за счет доходов, приносимых этими должностями. К концу XVIII в. была отлажена типичная прусская система, в которой высшие административные посты занимали бюрократы с университетским образованием, а низшие — люди, по социальным характеристикам близкие к отставным унтер-офицерам. Сформировавшаяся при Фридрихе Великом, эта система стала наиболее передовой в Европе. Англия впала в противоположную крайность и управлялась дилетантами и, по стандартам континентальной Европы, была слабоуправляемой. Обезличенная бюрократия, состоящая из чиновников, получающих жалованье, здесь не развилась.

Замена феодальных лордов государственными предпринимателями, а затем — назначаемыми оплачиваемыми чиновниками, привела к переходу от географического к функциональному разделению труда. Впервые государственные секретари, которые были не мастерами на все руки, а специализировались на определенной функции, появились во Франции при Генрихе IV. Примерно к середине века и во Франции, и в Пруссии появились так называемые generalit'es — административные подразделения, область ответственности которых не ограничивалась определенными провинциями, а распространялась на все королевство, и которые специализировались на какой-то определенной функциональной сфере. Естественно, первые generalit'es занимались юридическими, финансовыми и военными вопросами; в последнем случае они отвечали за вербовку солдат, снабжение войск и выплату жалованья. Несколько позже к ним добавился секретарь военно-морского флота.

Возможно, важнейшей характеристикой современного государства является его территориальный характер. Поэтому несколько неожиданным выглядит то, что разделение между внутренними и внешними делами государства, а также учреждение отдельных административных структур для каждой из этих сфер появилось довольно поздно. Благодаря узам, связывающим средневековых правителей друг с другом, а также тому, что их владения были весьма разбросаны территориально, у них не было централизованных министерств иностранных дел вплоть до XVI в.; вместо этого каждый управляющий провинцией нес ответственность в том числе и за то, чтобы присматривать за делами соседей по ту сторону границы. Дипломатические вопросы решались с помощью посланников ad hoc [296] , с одной стороны, и посредников (роль которых зачастую выполняли священнослужители), с другой [297] . И те, и другие отнюдь не являлись служащими на жалованьи, работающими на ту или другую сторону; считалось, что их должны содержать и вознаграждать те правители, с которыми они ведут переговоры.

Как мы уже говорили, практика учреждения постоянных дипломатических представительств при иностранных государях берет начало в Италии после 1450 г. Она была прервана Реформацией и в еще большей степени — Контрреформацией. Использование такого рода представителей возобновилось примерно после 1600 года; к тому времени слово «посол» заменило более ранние «представитель», «легат», «агент», «прокуратор» или «оратор» и стало использоваться исключительно по отношению к персонам, посылаемым правителем одного государства для представления его при дворе другого правителя. После 1648 г. число послов выросло. К примеру, послов Франции 1660 г. было 22, а в 1715 году — 32; в Англии Вильгельм III Оранский за время своего правления назначил 80 дипломатических представителей, а его преемница Анна — 136 человек. К тому времени даже мелкие германские княжества, такие как Ганновер, считали необходимым содержать не менее 16 официальных послов.

Увеличение числа послов вскоре привело к необходимости создания центрального ведомства, которое руководило бы послами, рассылало бы указания и читало бы их отчеты. Помимо этого, необходимо было поддерживать собственный аппарат по доставке почты в иностранные столицы и обратно, который по причинам секретности обычно был отделен от общественных почтовых систем, имевшихся внутри каждой страны. С 1620-х годов во Франции на службе у монарха состояла целая плеяда сменявших друг друга государственных секретарей, ведавших иностранными делами. При Людовике XIV на этом посту побывали такие талантливые дипломаты, как Лион, Помпон, Кольбер де Круасси и Торси.

Хотя короли нередко предпочитали обходить своих помощников и сами вели дипломатические дела, примерно к 1720 г. в Испании, Пруссии, Швеции и Австрии сформировались более или менее организованные министерства иностранных дел, возглавляемые одним государственным секретарем. Британия была исключением; в соответствии с особенностями истории образования единой страны, имелся один секретарь для юга, который, помимо Англии и Ирландии, отвечал за отношения с католическими странами, и другой секретарь для севера, который следил за делами в Шотландии, отвечал за отношения с протестантскими странами (а также с Польшей и Россией). На деле зачастую один секретарь доминировал над другим, так что не будет ошибкой сказать, что в стране все-таки был министр иностранных дел; такова была ситуация при Болингброке в 1711–1714 гг., Стенхоупе в 1714–1721 гг. и Питте-старшем в 1756–1762 гг. И все же только в 1781 г. Георг III, самый предприимчивый английский правитель за 300 лет, официально учредил должности секретаря внутренних дел и секретаря иностранных дел [298] .