Чтение онлайн

Один из наиболее острых вопросов теории территориальной организации государственной власти – делимость суверенитета. Этот вопрос имеет принципиальное значение как для разрешения проблемы классификационного соотношения различных способов децентрализации государственной власти, так и для определения теоретико-правового статуса федерации. Здесь высказывались различные точки зрения:

1. Г. Еллинек, Л. Лобанд полагали, что суверенитетом обладает только федерация в целом.

2. По мнению М. Зейделя, суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом выхода из нее.

3. Наконец, А. Токвиль считал, что суверенитет делится в соответствии с делением государственной власти согласно Конституции. Нет единства мнений по данной проблеме и в отечественной теоретико-правовой науке. Мнение ученых колеблется от отнесения федерации к составным государствам, части которого (государства или государственные образования) обладают суверенитетом, до категорического утверждения, что образования, входящие в состав федеративного государства, не обладают суверенитетом.

Признаем ли мы делимость суверенитета или нет, но в случае федеративного государства мы так или иначе имеем дело с разделением политической власти «по вертикали». По мнению В.Е. Чиркина, «в федерациях существует вертикальное разделение властей (государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов)». Как отмечает И.А. Умнова, «разделение власти между Центром и составными частями государства с учетом специфики конкретных стран составляет один из основных признаков федеративного устройства».

В американской литературе широко используется следующее определение федерализма: «Федерализм – это форма распределения власти между центральными государственными органами и органами штатов». В основе дефиниций подобного рода лежит исходный постулат, согласно которому в стране существует не одна лишь центральная власть, а множество относительно самостоятельных и взаимодействующих друг с другом властей. Дело в том, что длительное время Соединенные Штаты Америки функционировали как государство с относительно слабой центральной властью и весьма автономной региональной. Данный этап развития американского федерализма получил название «двойственный федерализм» (действовал приблизительно с 1790 по 1930 г.). Его главным принципом был следующий: федеральное правительство и власти штатов имеют равные права. В этой интерпретации конституции, федеральное правительство имеет полномочия по какому-либо вопросу, только если такие полномочия даны ему конституцией.

Итак, современная теория государства и права считает решающими при классифицировании форм территориальной организации власти параметры централизации / децентрализации, а именно: совокупность устойчивых взаимоотношений между центральными и региональными органами государственной власти (унитария предполагает более высокую степень централизации, а федерация – менее высокую). Однако с точки зрения анализа исторического материала популярный тезис, утверждающий приоритет данной классификационной схемы, является контрэмпиричным. Ее бинарная логика допускает выбор только одного из двух, отвергая другие возможные варианты. Между тем современная Россия не может быть непротиворечиво описана ни как федерация, ни как унитарное государство.

Известный советский и российский юрист О.И. Чистяков наряду с федеративными и унитарными государствами предложил выделять так называемые «государства с автономными образованиями» – новую форму государственного устройства. В частности, по его мнению «РСФСР, провозглашенная федерацией, формировалась как государство с автономными образованиями». Например, I съезд Советов, собравшийся в Харькове в середине декабря 1917 г., провозгласил независимость созданной им Украинской Народной республики. Сразу же вслед за провозглашением независимости съезд признал Украину «федеративной частью России». Возникла непонятная с юридической точки зрения конструкция: чем же все-таки являлась Украина – суверенным государством или частью другого государства, хотя и федеративной? Во втором случае требовалось сначала сделать Россию федерацией, чего пока что не было.

Как пишет О.И. Чистяков, «в советской государствоведческой литературе возникла удивительная по нелогичности концепция: РСФСР – это федерация, а, скажем, Грузинская ССР – нет… Не находя убедительных аргументов, сторонники указанной концепции в конце концов, не мудрствуя лукаво, стали утверждать, что если в названии республики есть слово “федерация”, то так оно и есть, а при отсутствии такого слова нечего и говорить о федерации… Было распространено и мнение о том, что унитарное государство может содержать в себе автономные включения… Все это исходило из концепции, что существует лишь две формы государственного устройства: федерация и унитарное государство. Как мы видим, однако, государство с автономными образованиями отличается и от того, и от другого».

Разработанная О.И. Чистяковым концепция государства с автономными образованиями может быть положена в основу проекта реорганизации государственно-территориального устройства Российской Федерации, который был бы направлен на деполитизацию этничности и способствовал снижению остроты в межнациональных отношениях. Данная идея опирается на следующие соображения. В составе Советского Союза РСФСР как союзная республика являлась федерацией чисто формально. Согласно Конституции СССР 1977 г. в составе РСФСР находились автономные республики, имевшие свои конституции, соответствующие Конституции СССР и Конституции РСФСР. Остальная (существенно большая) часть территории РСФСР подразделялась на края, области, округа и районы, т.е. административно-территориальные подразделения. Следовательно, РСФСР являлась как бы полуфедеративным-полуунитарным образованием. Это же можно сказать и об СССР в целом. Будучи в юридическом аспекте федерацией, Советский Союз де-факто функционировал как унитарное государство с автономными образованиями, именовавшимися союзными республиками. Де-факто был реализован сталинский план автономизации при формальном соблюдении ленинского плана союза государств.

Эту фиктивность и формальность федерализма Россия в значительной степени сохраняет и в качестве самостоятельного государства. Действительно, термин «субъект федерации» обозначает территориальные подразделения России, как государственно-подобные (республики), так и чисто административные (края и области). Более того, в составе Российской Федерации остаются и автономии – автономная область и автономные округа, являющиеся в то же время по Конституции субъектами федерации. Но автономия и субъект федерации – это образования, имеющие различный правовой статус. В связи с этим возникает вопрос о том, может ли Россия быть названа федерацией или же более корректным было бы обозначить ее как государство, имеющее в своем составе территории с особым режимом управления (имеющие сегодня статус республик).

В пользу последнего свидетельствует реальная практика осуществления политической власти в российских субъектах. Фактическое разграничение компетенций «по вертикали», между Центральными и региональными органами власти, при хотя бы относительной административной автономности обоих уровней политического руководства, наблюдается главным образом в республиках. Края и области функционируют в ситуации, когда жесткого определения предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации не установлено, поскольку собственные их полномочия формально не закреплены. Следует отметить, что политическая элита страны осознает данную проблему и активно ставит ее на повестку обсуждения текущего положения дел в сфере федеративного устройства. По словам Д.А. Медведева, еще в бытность его президентом, «одной из главных задач остается четкое разграничении полномочий и ответственности между уровнями власти». Нельзя, однако, сказать, что положение дел в этой сфере за последнее время кардинально изменилось.

Таким образом, как справедливо отмечается в литературе, республики как субъекты Российской Федерации по своему статусу являются национально-территориальными образованиями, наделенными правами автономий, т.е. определенной политической и юридической самостоятельностью с некоторыми условными признаками государственности. Если рассуждения о том, что республики обладают особыми правами, некорректны и необоснованны, если их государственная атрибутика носит целиком формально-декоративный характер (эта позиция отстаивается рядом авторов), тогда само наличие в составе Российской Федерации государственных образований с национальной спецификой теряет юридический смысл и не может быть обосновано и признано политически целесообразным.

Истинное значение национальных республик как своего рода этнокультурных анклавов, автономных «островов» в «море» административной унитарии хорошо показывает реакция руководства Республики Адыгея на заявления о возможном присоединении Адыгеи к большому региону-донору – Краснодарскому краю, высказанные в свое время краснодарским губернатором А. Ткачёвым и поддержанные некоторыми другими официальными лицами. Попытки инициировать дискуссию об объединении были расценены адыгейскими чиновниками как «политическая провокация, способная повлечь негативные последствия, особенно на фоне сложной общественно-политической ситуации в Северо-Кавказском регионе». Столь же бурно отреагировали на ситуацию и представители адыгских общественных организаций.