Чтение онлайн

Основой всей экономической политики двадцатых годов стала концепция единого хозяйственного плана восстановления народного хозяйства, принятая раньше, чем были сформированы принципы нэпа. Именно решения IX съезда партии в марте 1920 года задали общее направление и рамки реорганизации сферы управления промышленностью. В решениях партийного форума разбитый на периоды хозяйственный план на первое место выдвигал задачу восстановления транспорта, образования запасов топлива и сырья, развития машиностроения для добывающих отраслей, тогда как производству продукции массового потребления отводилось последнее место [306] . На деле по отношению к большинству отраслей народного хозяйства хозяйственный план оказывался «спущенным сверху» и никак не зависящим от реальной хозяйственной практики. Более того, он все больше приходил в противоречие с этой практикой. Электрификация, объявленная основной идеей хозяйственного развития страны и стержнем практической реализацией государственного единого плана, требовала соответствующего обеспечения, прежде всего подведения материальной базы под крупную индустрию и снабжения последней топливом и железной рудой. Планы развития этих отраслей и составили при переходе к нэпу единый хозяйственный план, из которого были изъяты отрасли группы «Б» (учитывались только минимально возможные темпы роста текстильной и пищевой промышленности) [307] .

«Модель» организации государственной промышленности в новых условиях строилась, во-первых, в целях обеспечения государственной поддержки и преимуществ перед другими укладами, а во-вторых, для придания внерыночным административным отношениям статуса истинно социалистических и сохранения их в качестве основных инструментов управления. Складывающаяся система управления промышленностью была рассчитана на выполнение властных команд, а не на удовлетворение потребностей населения. Все многочисленные и часто малоэффективные меры по перестройке управления основного звена «командных высот» — государственной промышленности — отражали общую тенденцию усиления централизма и бюрократизма. Объем национализации требовал соответствующих управленческих структур и методов хозяйствования. Незыблемыми оставались принципы диктатуры пролетариата и ведущей роли рабочего класса, первоочередных забот государства о развитии крупной промышленности и т. п. Конкретные же формы и темпы трансформации хозяйственной системы и механизма управления в 1920-е годы, в свою очередь, определялись приоритетами ускоренного индустриального развития страны.

Переход к нэпу вовсе не означал отказа от отраслевого принципа управления производством. Это скорее была попытка реализации горизонтальных связей предприятий на уровне хозяйственных районов при сохранении вертикального централизма по линии главков. Проведенная в конце 1920 года первая реорганизация центральных органов управления промышленностью привела к сокращению числа главков и центров ВСНХ с 71 до 16. Постановлением VIII съезда Советов «О местных органах экономического управления» главкам и центрам ВСНХ был придан статус органов, руководящих работой губернских совнархозов (ГСНХ) на основе единого народно-хозяйственного плана. Оперативное руководство предприятиями передавалось совнархозам. Помимо этого были созданы новые областные (объединявшие несколько губерний) хозяйственные органы — промбюро, осуществлявшие руководство деятельностью губсовнархозов и управление предприятиями, подведомственными ВСНХ на территории области. Отсутствие достаточных ресурсов диктовало необходимость разгрузки аппарата ВСНХ от управления прежде всего мелкими предприятиями. IV Всероссийский съезд совнархозов в мае 1921 года разделил все промышленные предприятия на две группы: остающиеся в подчинении ВСНХ и все остальные, управляемые непосредственно губсовнархозами и промбюро. В итоге в непосредственном ведении ВСНХ из 37 тысяч осталось 4500 наиболее крупных предприятий, а общее число рабочих, занятых в госпромышленности, сократилось с 1400 до 1200 тыс. чел. [308]

Процесс реорганизации главкистской системы завершился летом 1922 года. Были сохранены главные управления по металлической промышленности (Главметалл), по горной (Главгорпром), по электротехнической (Главэлектро), по топливной (ГУТ), по военной (Главвоенпром), по делам кустарной, мелкой промышленности и промысловой кооперации (Главкустпром), по государственному строительству (ГУС), земледельческих хозяйств прохмышленных предприятий (Главземхоз), а остальными отраслями промышленности руководили секции Центрального промышленного управления ВСНХ [309] . Но процесс перехода от режима «главкизма» к формам и методам рыночного хозяйствования растянулся на 1921–1923 годы. В новых органах управления, как и в самом ВСНХ, сохранялось старое, «главкистское» содержание (администрирование, централизованное распределение продукции по ордерам, регламентация производства и т. п.), блокировавшее развитие рыночных отношений в госпромышленности.

Возникшая накануне нэпа тенденция в сторону умеренного централизма, ослабление в 1921–1922 годах вертикальных связей в промышленности натолкнулись на стремление центра усилить систему «сцепок» с местами. Решить задачу усиления влияния на органы местного управления была призвана система органов СТО разных уровней — от областных до фабрично-заводских экономических совещаний (экосо). На первых порах экосо стремились применять испытанные методы давления: жесткое планирование, всевозможные согласования. А с середины 1922 года упор в их деятельности был перенесен на попытки установления контроля над рыночным механизмом, особенно на губернском и областном уровнях. Ввиду этого в дальнейшем именно органам СТО, а не ВСНХ, отводилось главное место в укреплении централизованных связей. Так, в первой половине 1920-х годов приоритет в решении вопросов управления и планирования местной промышленности отдавался не ГСНХ, а губисполкомам. За органами ВСНХ оставалось лишь право протеста по спорным вопросам [310] .

Несколько предваряя перевод промышленности на хозрасчет, декретом СНК от 22 февраля 1921 года в целях разработки единого хозяйственного плана на базе комиссии ГОЭЛРО была создана Государственная общеплановая комиссия (Госплан). Так как переход к нэпу не менял содержания единого государственного планирования, изначально, наряду с ростом хозяйственной самостоятельности, предусматривалось укрепление плановых механизмов. Новое положение о Госплане, утвержденное декретом ВЦИК и СНК 8 июня 1922 года, предусматривало создание Бюро по организации исследований, необходимых для осуществления плана государственного хозяйства. А для разработки и увязки общегосударственного хозяйственного плана в отраслевом и территориальном отношении были образованы областные плановые комиссии (облпланы) при областных экосо. Чтобы придать планам реальный характер, последние стали разрабатываться различными отраслевыми и региональными органами с последующим утверждением в СТО.

Однако была проблема организационного сочетания их задач: текущего регулирования народного хозяйства и проработки общехозяйственных перспектив. Первым занимался в основном НКФ, жестко контролируя бюджет и кредитную систему, а вторая задача легла на плечи Госплана. В первый период своей работы он сосредоточился на составлении отраслевых планов: в 1921 году был принят ориентировочный план по топливоснабжению и разработан план на 1921/22 год по трем отраслям (металлургической, резиновой и сахарной). Далее этот процесс шел по нарастающей: на 1922/23 году. Госпланом были утверждены планы уже по 13 отраслям, а на 1923/24 году — по 19. В совокупности эти планы охватывали 65–70 % производства продукции в госпромышленности [311] . Однако все они оказались малоэффективными в условиях рыночной стихи начала 1920-х годов. Экономические кризисы 1921–1923 годов свидетельствовали о несовместимости диктаторских методов государственно-планового управления с рынком.

Переход к нэпу изменил очередность восстановления отраслей народного хозяйства. Горький опыт кризиса начала 1921 года вынудил правительство пойти на пересмотр программ крупной промышленности в направлении развертывания производства предметов широкого потребления. Но это было скорее благородным порывом, поскольку уже в декабре 1921 года IX съезд Советов в постановлении по вопросам новой экономической политики в очередной раз провозгласил восстановление крупной промышленности основной задачей наряду с восстановлением сельского хозяйства. Причем основные усилия предполагалось сосредоточить на топливодобывающей промышленности и металлургии [312] . А программа производства предметов широкого потребления была переложена на среднюю и мелкую промышленность. 17 мая 1921 года, в рамках «поэтапного углубления нэпа» Совнарком приостановил национализацию мелкой и средней промышленности, а декретом от 7 июля разрешил создание частных предприятий с числом рабочих не более 20 человек. Но вряд ли можно говорить о сколько-нибудь широкой денационализации на фоне не прекращающегося процесса укрепления госсектора. Так, ВЦИК декретом от 27 октября 1921 года подтвердил всю национализацию промышленности, проведенную до 17 мая. В результате этих мер в первой половине 1920-х годов удельный вес госсектора в крупной промышленности неуклонно рос.

Требование приспособления госпромышленности к рынку выдвигало на первый план изменение форм реализации государственной собственности. Это было сделано путем разделения функций хозяйствования и собственности. Формами такого отделения стали концессия, аренда, трестирование, государственные акционерные общества (АО), кооперативные объединения (паевые товарищества) и т. п.

Порядок сдачи в аренду государственных промышленных предприятий был регламентирован постановлением Совнаркома от 5 июля 1921 года. Но, как и многие другие начинания в государственной промышленности, аренда в годы нэпа не получила широкого распространения. Из поступивших в ВСНХ отчетов по 15 губерниям, в 7 из них к началу сентября 1921 года не было сдано в аренду ни одного предприятия. К концу 1921 года губернскими совнархозами было сдано в аренду 4860 действующих мелких и средних предприятий. Но удельный вес арендованной промышленности в 1921 году в общем объеме промышленной продукции составил всего 6,3 % [313] . Планы сдачи промышленных заведений в аренду нередко оставались на бумаге.

На слабое развитие аренды повлиял ряд обстоятельств. В первую очередь в аренду сдавались мелкие и средние бездействующие или плохо работающие предприятия с оборудованием, производившие в основном потребительские товары. А это нередко требовало больших материальных и финансовых затрат от арендаторов, которые должны были произвести ремонт за свой счет. Налаживанию производства на арендованных предприятиях мешала излишняя регламентация условий аренды, вплоть до того, какого рода изделия и в каком количестве вырабатывать, а также завышенная арендная плата. Арендатор должен был отдавать государству 10–20 % своей продукции. Отсутствие достаточных правовых гарантий и небольшой срок аренды, от 2 до 6 лет, также являлись препятствием в деле расширения аренды.

Директивы центральных органов рекомендовали при сдаче в аренду отдавать предпочтение государственным и кооперативным организациям. Но ввиду того, что последние оказывались не в состоянии выплачивать арендную плату, местные органы в поисках новых источников пополнения бюджета сдавали предприятия, особенно малые, частникам. В итоге на 1 сентября 1922 года частные лица составляли 50 % арендаторов (26 % из них — бывшие владельцы), а к 1 марта 1924 года доля предприятий, арендованных частными лицами, возросла до 52,6 %. Хотя на арендованных предприятиях в 1924/25 году производилось всего 3 % валовой продукции промышленности, однако в отраслях легкой промышленности это доля поднималась до 25–30 %. Арендные предприятия играли заметную роль в снабжении крестьянства товарами и в переработке сельхозпродукции [314] .