Чтение онлайн

Таким образом, весьма ограниченная в своих правах Государственная дума все чаще вмешивалась в ту сферу, которая намеренно была ограждена законом от депутатского вмешательства. Сложный генезис обрекал российское законодательство на противоречивость и многочисленные пробелы права, что отмечалось и юристами начала XX в. По словам Я.М. Магазинера, «сочетание феодального правительства с буржуазным парламентом противоречит… природе вещей, и… дуалистический режим не ослабляет, а усиливает… неотвратимую опасность от раздвоения власти»{1909}. Правовед А.С. Алексеев писал, что Основные государственные законы включали «в себя ряд пережитков самодержавного уклада и содержали постановления, стоящие в резком противоречии с элементарными требованиями правового строя»{1910}.

К тому же на каждом этапе обсуждения законопроекта имели место свои правила игры, зачастую противоречившие тем, которых придерживались на других стадиях его утверждения. Депутаты, члены Государственного совета, с одной стороны, и чиновники самого разного уровня — с другой, ради достижения желаемого результата были вынуждены «выстраивать» неформальные механизмы поиска консенсуса{1911}.

Сформировалась сложная система, в которой не было единого центра разработки и принятия решений. Это был «круговорот» мнений, и не всегда было ясно, кто первый высказал ту или иную идею. Министры устанавливали контакты с руководством Думы и ее комиссий, с фракционными бюро и наиболее влиятельными депутатами и членами Государственного совета. В свою очередь, народные избранники поддерживали отношения с премьером, министрами, их товарищами, ближайшими сотрудниками, чиновниками среднего звена. Это были «сетевые связи», объединявшие «политический класс», так или иначе участвовавший в законотворческом процессе. Члены представительных учреждений, министры, их сотрудники на частных совещаниях, «за чашкой чая» приходили к соглашению, которое предрешало судьбу законопроекта. При этом подобные собрания могли заседать одновременно и приходить к прямо противоположным выводам, так как разномыслие имело место и среди депутатов, и среди чиновников.

Эти связи были «горизонтальными», что было нехарактерно для традиционной российской иерархической вертикали. Премьер-министр мог не знать о сотрудничестве своих коллег по правительству с депутатским корпусом. Руководители ведомств часто не были осведомлены о контактах их сотрудников с депутатами Думы и членами Государственного совета. Благодаря такого рода отношениям, как было уже отмечено выше, народные избранники получали дополнительную возможность оказывать влияние на принятие решений государственной важности. Они договаривались с чиновниками о прохождении того или иного законопроекта, согласовывали их детали, получали секретную информацию о работе правительственных учреждений.

Депутаты включались в политическую жизнь, поддерживая одного министра в его противостоянии с другим, согласовывая свою оппозиционную тактику с представителем правительства. За членами Думы и Государственного совета стояли различные группы интересов: земцы, предприниматели, представители региональных элит и др. Они вместе со своими народными избранниками оказались заметно ближе к кормилу власти, обретая реальные возможности влиять на утверждение законов и распределение государственных средств и заказов. Данная ситуация мало кого устраивала. Многие министры не были готовы к диалогу с депутатами.

В начале войны противоречия как будто бы были забыты. И все же депутаты не собирались отказываться от своего участия в деле управления страной, и договариваться с Думой главам ведомств становилось все сложнее. Министры были вынуждены отвечать, в том числе и за то, чего они не делали. Депутаты требовали отчета за решения Ставки, которая свои постановления с правительством чаще всего не согласовывала{1912}.

При этом нижняя палата, как и прежде, оставалась центром притяжения различных общественных сил. Промышленники, недовольные позицией военного ведомства, все чаще апеллировали к Государственной думе и ее председателю М.В. Родзянко. В частности, шли жалобы на чиновников артиллерийского управления, которые, по словам промышленников, отказывались заключать контракты, хотя предприниматели были готовы на всевозможные уступки государству. Защищая интересы просителей, Родзянко непосредственно обратился к верховному главнокомандующему и нашел у него поддержку. Понимая всю бесперспективность совместной работы с Артиллерийским управлением, М.В. Родзянко предложил создать Особое совещание, куда помимо представителей высших бюрократических учреждений были бы приглашены депутаты и промышленники. Вел. кн. Николай Николаевич представил эту идею императору, который с ней согласился{1913}.

Таким образом, Дума все чаще обращалась к неформальным рычагам влияния на верховную власть, формальных же механизмов давления на нее становилось все меньше по той причине, что нижняя палата собиралась все реже. Депутатам приходилось регулярно просить верховную власть о созыве законодательного собрания. Эта задача стояла перед руководством нижней палаты и летом 1915 г., когда положение Думы становилось качественно иным. 10 июня 1915 г. в кабинете председателя прошло заседание Совета старейшин, которое в большинстве своем (за исключением крайне правых) высказалось за скорейший созыв нижней палаты. Родзянко был уполномочен провести переговоры об этом с Горемыкиным. Председатель Думы 12 июня сообщил Совету старейшин, что премьер не возражает против возобновления работы нижней палаты. 14 июня соответствующее решение было принято императором{1914}. Как раз в это время были сделаны первые шаги по формированию Прогрессивного блока, возникновение которого стало важной вехой в истории Государственной думы: впервые в нижней палате появилось большинство, с которым приходилось договариваться правительству. Причем Прогрессивный блок обрел немалый вес и в Государственном совете, который в 1905–1906 гг. был сохранен как «противовес» радикально настроенной нижней палате{1915}.

По сути, речь шла о создании принципиально нового учреждения — верхней палаты представительной власти. При этом «палата лордов по-русски» должна была иметь свою специфику. В 1905 г. в правительственных кругах пришли к убеждению, что членами Государственного совета, прежде всего, должны оставаться представители бюрократии, так как именно они обладали необходимым управленческим опытом и государственной зрелостью. Дворянство же в России как таковое не самостоятельно как в материальном смысле, и не развито — в интеллектуальном{1916}.

Эта оценка вполне оправдалась. Согласно воспоминаниям В.М. Андреевского, члены Государственного совета разделились на две практически равные части. Половина совершенно уклонилась от какой-либо комиссионной деятельности, зато другая половина работала очень интенсивно{1917}. По преимуществу речь шла о членах по назначению. Их более высокий уровень по сравнению с избранными коллегами отмечали и Д.Н. Шипов, и Н.А. Хомяков, и M. M. Ковалевский. Так, последний писал: «К немалому моему прискорбию, должен сказать, что бюрократические элементы в нашем Совете по уму, талантливости, знанию и практическому опыту выигрывают по сравнению с общественными деятелями»{1918}.

Благодаря своему чиновному характеру, Государственный совет был весьма авторитетным экспертным сообществом в области законодательства. По мнению M. M. Ковалевского, верхняя палата как законодательная машина в техническом отношении ничем не уступала аналогичным учреждениям Западной Европы и Северной Америки{1919}. Состав Государственного совета предопределял и «социальную психологию» этого органа власти. Члены верхней палаты невольно рассматривали законопроекты с правительственной точки зрения. При обсуждении же вопросов, касавшихся Морского министерства, тон задавали его бывшие руководители и сотрудники (прежде всего, А.А. Бирилев и Ф.В. Дубасов), хорошо осведомленные о положении дел в ведомстве{1920}. По вопросам обороноспособности страны в Государственном совете преимущественно выступали кадровые военные.

В годы мировой войны положение верхней палаты существенно изменилось. Это было связано с новым раскладом сил в Государственном совете, который вполне стал очевиден к лету 1915 г. Большинство, на которое всегда могла рассчитывать верховная власть, уже не было столь предсказуемым. Летом 1915 г. шло брожение даже в правой группе верхней палаты. Некоторые (в том числе В.М. Урусов, А.Н. Наумов, С.И. Зубчанинов) подумывали о том, чтобы выйти из ее состава. Многие члены верхней палаты присоединились к Прогрессивному блоку. По оценке депутата Думы Н.В. Жилина, 26 членов Государственного совета вошли в блок, 6 — были готовы их поддержать, а 34 втайне склонялись к этому решению{1921}.

Осенью 1915 г. состоялись выборы в Государственной совет. Должна была смениться треть избираемых членов. Результаты кампании в корне изменили расклад сил. Если до выборов определенное преимущество было у противников Прогрессивного блока (99 против 89 голосов), то теперь большинство получили как раз его представители (100 против 90). При этом Государственный совет пополнился такими яркими фигурами, как А.И. Гучков, кн. Е.Н. Трубецкой, П.П. Рябушинский. 26 ноября последовало назначение в Государственный совет пяти новых членов консервативного направления: бывших губернаторов Н.П. Муратова и А.А. Римского-Корсакова, а также Н.П. Гарина, кн. Н.Д. Голицына, И.С. Крашенинникова. В свою очередь, некоторые назначенные члены верхней палаты, которых вполне обоснованно подозревали в членстве в Прогрессивном блоке, всячески открещивались от него. Так, согласно сообщениям «Биржевых ведомостей», кн. А.Д. Оболенский утверждал: «Нам нет надобности выходить из состава Прогрессивного блока, ибо мы в его состав никогда не входили»{1922}. И все же Государственный совет нельзя было считать столь же «благонадежным», как раньше.