Руководство по закупкам
Шрифт:
Коррупция является еще одним источником, генерирующим нежелательные и искаженные результаты торгов для закупщика. Так как коррупция может возникать, когда покупатель выступает в интересах третьего лица, она может иметь место и в государственном, и в частном секторах. Основным последствием коррупции является присуждение контракта потенциально неэффективной компании, возможно, по завышенной цене, в обмен на взятку. В Главе 16 рассмотрены три вида коррупции в конкурентных торгах: сговор на торгах с корректировкой цены (bid rigging), манипулирование заявками (bid orchestration) и искажение оценки качества (distortion of quality ranking), т. е. экспертной оценки технической части тендерного предложения. Среди прочего авторы отмечают, что уровень коррупции зависит также от сложности процедуры торгов и использования электронного формата подачи заявок. Авторы обсуждают ряд мер, призванных свести к минимуму риск коррупции в сфере государственных закупок.
1.3.6. Часть VI. Факторы, влияющие на повторяющиеся закупки и инновации
Эта часть посвящена некоторым аспектам закупок, основной отличительной чертой которых является их повторяемость (цикличность, динамика).
Важной характеристикой повторяющихся (циклических) закупок являются потенциальная стоимость смены подрядчика покупателем. По истечении срока действия контракта перед закупщиком встает дилемма: оставить ли существующего подрядчика или выбрать другого. Если существующий подрядчик надлежащим образом исполнял условия контракта, закупщик может присудить новый контракт ему, тем не менее добросовестное исполнение подряда вовсе не означает, что иной поставщик не смог бы предоставить лучший продукт. Однако у покупателя могут возникнуть издержки, связанные со сменой подрядчика, которые подлежат внимательному изучению. В Главе 17 рассмотрены оптимальные стратегии циклических (динамических) закупок с учетом издержек смены подрядчика. Авторы также рассматривают последствия внедрения новых технологий и организационных изменений компаний.
Стороны, вовлеченные в постоянное взаимодействие, могут создать репутацию в отношении качества предоставляемых услуг, так как их деятельность можно отслеживать. Если покупателю известна эффективность обслуживания участниками торгов аналогичных контрактов, он может делать предварительные выводы об эффективности того или иного поставщика. Снижая риск оппортунистического поведения, хорошая деловая репутация способствует возникновению доверительных отношений и росту числа сделок. Возможность создать хорошую репутацию особенно важна на электронных торговых площадках при большом количестве анонимных участников. В Главе 18 авторы определяют основные характеристики простых и эффективных механизмов создания репутации на электронных закупочных площадках и в электронной торговле в общем, а также роль этих механизмов в привлечении новых участников торгов. Учитывая значимость репутации, авторы изучают возможности предотвращения появления ложных отзывов о репутации поставщиков, которые могут дискредитировать значение репутационных механизмов. Наконец, в этой главе авторы рассматривают способы применения механизмов создания репутации в государственных закупках.
Инновации стали ключевым конкурентным показателем для компаний и в целом для государств. Глава 19 посвящена обсуждению оптимального дизайна прямого приобретения инновационных услуг и товаров и также непрямым косвенным методам закупок, стимулирующим развитие инноваций у поставщиков или в регионе, отрасли, стране. Что касается прямых методов, Руководство рассматривает и дает указания относительно того, могут ли закупщики использовать механизм грантов (премий) за ожидаемое (ex ante prize) или фактическое (ex post) достижение требуемого инновационного результата вместо закупочного конкурса на приобретение инновационной продукции или присуждения права интеллектуальной собственности. В отношении непрямых методов авторы обсуждают, как крупному покупателю следует совершать переход к новому технологическому стандарту; как изменять методы управления рисками в закупках, если первостепенной задачей становится внедрение инноваций; ряд других практических методов организации закупок для стимулирования процесса инноваций среди поставщиков на макро– и микроуровнях.
2 Разнообразие практики закупок: примеры из государственных закупок
Лаура Карпинети, Густаво Пига, Маттео Занза
2.1. Введение
Эффективная практика закупок в частном и государственных секторах играет ключевую роль в современной экономике как средство сокращения непроизводительных направлений деятельности. Достижение высокой эффективности закупок является амбициозной задачей, так как закупки сталкиваются со множеством проблем – в основном, это рыночная структура, нормативная правовая база, политическая обстановка, моральный облик закупщиков [8] . Стремление к максимальной эффективности невозможно без экспериментирования с новыми методами и приемами ведения торгов, и хотя в определенный момент времени они могут также меняться в зависимости от уровня развития институтов, рынка и экономического благополучия в данной стране, следует ожидать, что различные методы закупок будут конвергировать (сходиться) в результате управления вышеперечисленными факторами.
8
См.: [Thai, 2004].
Действительно, в последние годы игроки государственных и частных закупок создали несколько инициатив и сетей, нацеленных на обмен передовым опытом закупок. В качестве примера можно упомянуть Международную федерацию управления закупками и материалами (International Federation of Purchasing and Materials Management, IFPMM) [9] , Международную ассоциацию обучения и исследования закупок и поставок (International Purchasing and Supply Education and Research Association, IPSERA) [10] , Организацию государственных закупок (Public Procurement Network, PPN) [11] , Обучающую лабораторию по государственным закупкам ЕС (EU Public Procurement Learning Lab, EU Lab).
9
IFPMM – федерация 42 региональных и национальных закупочных ассоциаций частного и государственного секторов. Ее целью является облегчение развития и распространения знаний с целью продвижения закупок как профессиональной дисциплины. Улучшая практику ведения бизнеса, Федерация старается благотворно повлиять на общий уровень жизни граждан по всему миру.
10
IPSERA – междисциплинарная сеть исследователей и практиков, целью которой является развитие базы знаний по закупкам и управлению поставками.
11
PPN – международная ассоциация сотрудничества в области госзакупок, включающая официальных представителей европейских стран. Целью ассоциации является увеличение опыта применения правил закупок, распространенных в ЕС, за счет совместного обмена опытом, а также решение проблем межгосударственных закупок. Особый интерес представляет отчет PPN «Госзакупки в Европе».
5 См.: [Piga, Zanza, 2004].
Вставка 2.1. Обучающая лаборатория по государственным закупкам ЕС (2003–2005)
Обучающая лаборатория по государственным закупкам ЕС – это неформальная сеть организаций, занимающихся государственными закупками по всей Европе. Целью данной инициативы является обмен лучшими практиками и методами работы в области государственных закупок, а также укрепление сотрудничества между участниками организации. Первая организационная встреча состоялась в Риме в ноябре 2003 г.; были созданы три рабочие группы по следующим направлениям: закупки и малый и средний бизнес, технические вопросы закупок, дизайн конкурентных торгов и вопросы конкуренции5. Описание деятельности рабочих групп приводится в Приложении 2.1. Каждая рабочая группа должна была предоставить обзор европейской практики по каждому рассматриваемому направлению, подкрепленный данными и примерами. Информация, приведенная в данной главе, является результатом деятельности третьей рабочей группы. Для сбора данных по ключевым аспектам дизайна закупок были разработаны и разосланы подробные анкеты (см. Приложение 2.3). Достигнутый в 2004 г. успех побудил участников продолжить деятельность Лаборатории в 2005 г. по изучению механизма конкурентных торгов и участия малого и среднего бизнеса, а также по созданию новых стандартов стратегии закупок различных категорий товаров и услуг. Изучение механизма конкурсных торгов было посвящено теме закупок отдельных категорий товаров, в частности, бумаги для принтеров; его результаты применимы к рассмотренным в данной главе кейсам [12] .
В общей сложности, в семи собраниях Лаборатории с 2003 по 2005 гг. приняли участие тридцать пять организаций из 27 стран. Собрания проходили в Италии [второе], Великобритании, Швеции, Франции, на Кипре и в Бельгии [первое].
12
См.: [EU Public Procurement Learning Lab, 2005].
Целью этой главы является выявление схожих черт и различий в практике государственных закупок. Оценка методов проведения закупок будет приведена в следующих главах книги, но на них будут ссылаться авторы данного раздела для выявления наилучшей методики, основанной на принятых экономических принципах. В данной главе не будут рассматриваться закупки в частном секторе из-за их разнообразия и низкой степени регулирования.
Мы сфокусировались на основных аспектах дизайна закупок, подчеркивая отличительные особенности процедур, применяемых в разных странах, попутно раскрывая логику каждой процедуры. Анализ основан на результатах сравнительного исследования, проведенного в 2004 г. среди ряда европейских и американских институтов государственных закупок на волне тенденции к централизации в госзакупках, возникшей в конце 1990-х годов (подробнее об этом в Главе 3). В некоторых случаях приводится сравнение европейского и американского законодательств. В Приложениях 2.1 и 2.2 в конце главы описаны организации, принявшие участие в исследовании, а Приложение 2.3 посвящено анкетированию в 2004 и 2005 гг.
Различия в практиках проведения госзакупок не всегда объясняются различиями экономических условий каждой страны, особенно в свете принятия международных нормативных актов (например, Директива ЕС 2004 г. или Постановление о госзакупках США 2005 г.), направленных на регулирование и гармонизацию закупочных процедур.
Глава построена следующим образом. В разделе 2.2 мы рассмотрим общие принципы закупок: тенденция к централизации и механизмы достижения качества закупок. В разделе 2.3 представлены данные о закупочных схемах, применяемых в исследуемых организациях; особое внимание уделяется процедурам торгов, электронным торгам, лотам, резервной цене и политике раскрытия информации. Раздел 2.4 посвящен механизмам привлечения и отбора участников – совместные торги, субподряд, аномально низкие по цене торги, ограничения по присуждению контрактов. Наконец, в разделе 2.5 рассматривается практика повышения конкуренции и предотвращения сговоров в конкурентных торгах. Заключительные положения приведены в разделе 2.6. Разделы сгруппированы в целях лучшего структурирования Руководства [13] .
13
В этой главе не рассмотрены вопросы Части V Руководства, так как они не входили в соответствующие опросники проводимого исследования.
2.2. Основные положения
2.2.1. Централизация
Выбор между централизацией и децентрализацией закупок является новой стратегической темой, которая вызывает ряд вопросов и проблем как для общественной (государственной) так и для частной практики закупок. В Главе 3 Руководства показано, что частичная централизация становится преобладающей стратегией закупок.
Рисунок 2.1 показывает соотношение между стоимостью закупок исследуемых централизованных закупочных агентств и общим объемом государственных закупок (товаров, услуг и общественных работ, осуществленных государственными органами, организациями и предприятиями коммунального хозяйства) в различных европейских странах и США. Из графика следует, что на исследуемые организации приходятся разные доли госзакупок.
Рис. 2.1. Объем закупок (по стоимости), проведенных в 2003 или 2004 гг. централизованными агентствами, в процентах от общего объема государственных закупок
Примечания.
ABA (The Purchasing Adviceand Policy Unit) – Агентство по консультации государственных закупок и политики;
BBG (Federal Procurement Agency) – Федеральное агентство по закупкам;
BESCHA (The Federal Office of Defence Technology and Procurement) – Федеральное управление оборонных технологий и закупок;