Чтение онлайн

Такая русская специфика неизбежно снижала эффективность деятельности административного аппарата. Когда две его важнейшие части находятся в состоянии непрекращающейся борьбы, невозможно строить и осуществлять единый курс, единую стратегию управления. Но это не девиантность нашего социально-политического развития. Это наша норма. В измененном, «превращенном» виде ситуация сохраняется и сегодня.

Одно из важнейших свойств русской системы управления — ее неинституциональность. Основным элементом, «актором» администрации является не «институт», а всякого рода «чрезвычайные комиссии» (ЧК). Разница между институтом и ЧК состоит в том, что первый — орган конституционный, его существование закреплено в основополагающих нормативных актах; он действует в границах правового поля, его функционирование не ограничено во времени, полномочия четко определены и известны обществу. Это — «правильный» (с формальной точки зрения) способ управления (для современного общества).

Вторые («чрезвычайные комиссии») создаются тогда, когда задачи управления не решаются посредством институтов. Существование ЧК не закреплено в фундаментальных нормативных актах. Для этих органов возможен выход за пределы права; их действия нередко носят полусекретный (или даже секретный) характер; во всяком случае, общество знает о деятельности ЧК далеко не все. Это — «неправильный» способ управления.

Важнейшая причина возникновения ЧК также связана с господством в нашей стране «самодержавной политической культуры». Русская Власть не может допустить становления «правильной» институциональной системы. Такая система была бы вызовом Власти, ограничивала бы ее, ставила под вопрос ее доминирующее положение. Можно сказать, что Русская Власть и система институтов — взаимоисключающие феномены.

Поскольку же в России так и не сложилась правильная институциональная система, все задачи управления становятся чрезвычайными. В каком-то смысле современное МЧС — это символ и псевдоним наших административных органов. Власть вынуждена создавать различные «чрезвычайные комиссии» для решения постоянно возникающих чрезвычайных ситуаций. Эти ЧК всегда полностью зависят от нее, а не от «объективной» правовой системы. С их помощью Власть легко перепрыгивает через барьеры права. Кроме всего прочего, ЧК гораздо менее опасны для Власти, чем институты. ЧК можно легко уничтожить, заявив, что дело сделано и для дальнейшего существования данного органа нет никаких оснований.

С такой точки зрения русская административная система имеет три измерения. Назовем их по степени влияния и близости к Власти: 1. Государев Двор — Канцелярия — ЦК — Администрация. 2. Чрезвычайные комиссии. 3. Приказы — Коллегии — Министерства.

Заметим: относительная слабость последнего, третьего, измерения в полной мере отражена в традиционной слабости российского правительства как такового. До 1906 г. у нас не было правительства вообще; министерства и министры были напрямую подчинены императору и «выходили» на него каждый сам по себе. Кстати, все это — и сложную, «двойную-тройную», систему управления, и связанную с этим специфическую «недостаточность» Совета министров — хорошо понимали еще дореволюционные отечественные государствоведы. Так, один из них, князь З.Д. Авалов, писал: «Совет Министров не объединяет всего управления: есть целый ряд задач административного порядка, в осуществлении которых Монарху содействует не Совет Министров, а другие органы, компетенция которых (далеко не маловажная) основана и на основных, и на обыкновенных законах. Рядом с обычным и более нормальным осуществлением функций верховного управления Монархом при посредстве и содействии Совета Министров, целый ряд функций этого управления осуществляется Государем Императором мимо Совета. Иными словами, имеется двоякое управление: советское и внесоветское».

Крупнейший же русский юрист первой трети XX столетия барон Б.Э. Нольде подчеркивал: русские монархи не хотели создавать «совета министров», но «напротив того, ценили, что единственным и нормальным центром объединения администрации была верховная власть». По его мнению, «настоящее», влиятельное и эффективное, правительство возникает в основном в странах с парламентским типом правления. «Нормально организованный, воплощающий идеи единства и солидарности, совет министров возможен, конечно, и вне наличности принципа ответственного кабинета. Однако во многих странах именно принцип ответственности создал институт совета министров».

При советской власти министерства дублировались отделами ЦК и во многом управлялись ими. Такого «единства», такой субстанции как правительство фактически не существовало. ЦК и его генсеки не могли терпеть рядом с собой еще одну реально управляющую инстанцию. Во многом в этом причины поражения Г.М. Маленкова и А.Н. Косыгина.

О падении последнего и о «ничтожестве» правительства в свое время точно писал А. Авторханов. — «Изумительную операцию произвел Брежнев … над Косыгиным. Он его попросту политически кастрировал …Октябрьский пленум ЦК (1964) разделил власть Хрущева между Брежневым (партия) и Косыгиным (правительство) с тем, чтобы в будущем эти две должности не находились в одних руках … Брежнев обошел это решение, взяв на себя должность председателя Президиума Верховного Совета СССР … Брежнев составил новую Конституцию так, что забрал многие прерогативы исполнительной власти, которыми пользовалось правительство по старой, сталинской Конституции, присвоив их законодательной власти — Президиуму Верховного Совета СССР. Но все-таки Верховный Совет может только законы издавать, а проводить их в жизнь должна исполнительная власть. Это как бы автоматически возвращало Косыгину власть как председателю Совета Министров, которую только что отнял у него Брежнев как глава законодательной власти. Чтобы это предупредить, в ст. 132 новой Конституции было предусмотрено создание в составе Совета Министров СССР "постоянного органа" в виде Президиума Совета Министров СССР, но без уточнения его взаимоотношений с председателем Совета Министров СССР. Только в ст. 136 была сделана оговорка, что компетенция вновь созданного органа будет определена будущим "Законом о Совете Министров СССР". Когда такой закон приняли 5 июля 1978 г., выяснилось, что отныне в СССР руководит правительством не отдельная личность, а коллектив. В ст. 17 Закона об этом коллективе сказано: "Для решения вопросов, связанных с обеспечением руководства народным хозяйством, и других вопросов государственного управления в качестве постоянного органа действует Президиум Совета Министров СССР в составе Председателя Совета Министров, первых заместителей и заместителей". Что тут речь идет о "коллективном председателе", сказано в следующих двух статьях — в ст. 28 говорится, что Президиум решение принимает большинством голосов его членов, а в ст. 29 говорится, что Председатель Совета Министров "обеспечивает коллегиальность в работе Совета Министров СССР". Самая большая привилегия главы правительства, согласно той же статье, — председательствовать на заседаниях, координировать работу хозяйственных министерств и "принимать в неотложных случаях решения по отдельным вопросам государственного управления" (Правда. 6.07.1978). Эта последняя оговорка лучше всякого комментария демонстрирует, что официальный глава правительства существует … в СССР только номинально. Председателем стал коллектив в лице Президиума Совета Министров СССР, в который входят по крайней мере четыре представителя "днепропетровской мафии"…» (Авторханов А. Сила и бессилие Брежнева: Политические этюды. Франкфурт-на-Майне, 1978. С. 50–51).

Смысл этого авторхановского текста не в описании того, как Брежнев «съел» Косыгина. А в том, что Власть не может мириться с потенциальными конкурентами. И в России правительство — всегда «исполнительная власть» при Власти. Слегка меняются лишь технологии, с помощью которых составляется такая диспозиция. Да и то в общем и целом даже технологии схожи.

В нашей Российской Федерации самостоятельного правительства тоже нет. «Силовые» министерства (и МИД) напрямую подчинены Президенту, остальные — под контролем Администрации. Вновь правительство — функционально, а не «субстанциально».

Кроме того, власть создает ЧК и для того, чтобы делом занимались люди, менее пораженные болезнью коррупции. «Традиционные» министерства, «традиционная» бюрократия, как правило, коррумпированы донельзя. В ЧК особый подбор людей, с упором на тех, в чьей репутации позорных пятен поменьше. В начальство же выводят (зачастую) лично близких, личных знакомых и облеченных доверием самой Власти.

Адекватное понимание русской политики невозможно и без учета темы «унитаризм — федерализм». Здесь Россия тоже представляет собой особый случай. При этом необходимо отметить, что именно относительно данного вопроса существует, наверное, самая большая путаница. Господствует мнение: до 1917 г. Россия была унитарным государством, после Революции формально-федеративным, на практике же — жестко-централизованно-унитарным, постсоветская Россия строит федерацию, но пока не очень успешно.

В действительности за свою более чем тысячелетнюю историю Россия «попробовала» различные способы властной самоорганизации. Однако нередко оказывалось, что наше прошлое становилось настоящим. Так, российский федерализм 90-х гг. XX столетия напоминает «Московскую федерацию» конца XV в. (эпоха Ивана III). Это тоже была разноуровневая федерация, т. е. субъекты федерации не являлись равноправными (и «равнообязанными»), а Центр (Власть) заключал договоры с участниками союза («federatio» (итал.) - союз). Затем, уже во времена Империи Царство Польское, Великое княжество Финляндское, казачьи области, среднеазиатские ханства, кочевники (нынешних Казахстана и Калмыкии) имели существенную (в разных объемах) самостоятельность в управлении, в религиозных, образовательных, культурных вопросах. Кстати, разные системы администрации существовали в европейских и сибирских губерниях. В первой половине 90-х годов прошлого века РФ напоминала также «Киевскую федерацию» Х-ХII вв.

Трудно назвать совершенно формальным и советский федерализм. Так, например, распад СССР далеко не случаен, он не есть только следствие ошибок или близорукой позиции союзного руководства (это было, но не было решающим фактором). Под покровом вроде бы декларативного федерализма формировались новые нации, со своим национальным самосознанием, государственническими инстинктами, волей к самоуправлению и самоорганизации (у прибалтийских народов все это было и ранее). В конечном счете, нельзя отрицать и определенной самостоятельности республик и в доперестроечное время. Элементы реального федерализма мы находим и в 20-е годы, и в хрущевско-брежневском периоде.

Говоря о современном российском федерализме, следует подчеркнуть его традиционную разноуровневость и, в то же время, традиционную замкнутость на Центр (Власть). Договоры между субъектами и Центром в эпоху Ельцина не были чем-то чуждым духу федерализма (в его российском варианте). Только так и возможно в рамках «самодержавной политической культуры». Только так и возможно «примирить» властецентричность русской цивилизации и, видимо, имманентные ей элементы федерализма.

Один из важнейших вопросов строительства федеративного государства в России (пока весьма спорный, неясный и, по всей видимости, трудно разрешимый) состоит в том, какое количество субъектов оптимально. Исторически предлагалось несколько способов решения этой проблемы. Петр Великий разделил Россию на 8 губерний, в состав которых входило 50 воеводств. Кстати, сами эти губернии вышли из военных округов его старшего брата царя Федора Алексеевича. Павел Пестель — стопроцентный враг федерализма — предлагал поделить Россию на 10 областей, куда бы входило 50 губерний. Никита Муравьев — автор первого классически федералистского проекта российской Конституции — полагал необходимым ликвидировать губернское (областное) управление, построить федеративную Россию из 13 держав, в свою очередь состоящих из 569 уездов. Известно, что в окружении П.А. Столыпина вынашивались планы по разделению России на 11 округов, каждый из которых включал бы в себя определенное количество губерний.