Чтение онлайн

Эта должность давала своему обладателю все полномочия, которыми мог наделить ее конгресс. В области управления общественными финансами суперинтендант мог делать практически все, что делал сам конгресс, включая увольнение любого должностного лица, распоряжавшегося общественными деньгами. Моррис настоял на том, чтобы его наделили этим видом полномочий; он не был скромным человеком, и его притязания на власть заставили ряд членов конгресса помедлить, прежде чем они проголосовали за его назначение. За период своего пребывания в конгрессе Моррис доказал, что, помимо жажды власти, он обладает незаурядными способностями. Возглавляя секретный комитет торговли, он выказал весьма впечатляющие управленческие таланты. Он также показал, подобно практически всем другим купцам, состоявшим на государственной службе, что не брезгует использованием своего поста в корыстных целях. Купцы понимали разницу между частными и государственными интересами не хуже других людей и знали, что существующие нормы поведения не допускают использования служебного положения для получения личной выгоды. И все же они обычно смешивали государственные дела с личными, и Моррис без зазрения совести пользовался государственными деньгами, когда ему не хватало собственных. Он не был вором и не был нечестным человеком и, тем не менее, порой злоупотреблял своей должностью в конгрессе. Возможно, он находил себе оправдание в том факте, что следует общепринятой практике, поскольку, в сущности, все обладатели государственных должностей убеждены, что их должности в некотором роде являются их личной собственностью. Во многих случаях нормы поведения были не слишком строгими. Моррис не пытался поднять их планку, но и не ограничивал свою деятельность заботой о своих собственных интересах, ибо искренне хотел служить своей стране. Вероятно, он даже не понимал, что его собственное поведение способствует деморализации общества, которое со все большим подозрением относилось к лицам, заведовавшим государственными финансами [1059] .

Именно в государственных финансах Моррис видел главное средство для проведения конституционной реформы. «Статьи конфедерации» отрицали за конгрессом право собирать налоги. Штаты понимали, что это право подразумевает независимость, и они хотели, чтобы оно оставалось за ними. Но в 1780 году, когда финансы конгресса лежали в руинах, многие люди, включая большинство делегатов конгресса, соглашались с доводом, что конгрессу требуются полномочия по обложению налогами для обеспечения постоянного дохода. Без такого дохода различные виды документов, содержащих обязательства конгресса перед его кредиторами, будут продолжать обесцениваться. И проблема снабжения армии и продолжения войны до тех пор, пока Великобритания не признает независимость Америки, будет только усугубляться.

Таким образом, с точки зрения Морриса и его товарищей, управление государственными финансами должно было включать в себя то, что они считали важнейшими целями революции — защиту собственности и сохранение политического порядка, зависевшего от таких людей, как они. Война научил их многому, научила тому, что независимость, поделенная на тринадцать частей, ведет к беспорядку и ослабляет нацию. Несоответствие между усилиями армии и мелочными склоками штатов, заботящихся исключительно о своих собственных интересах, угнетало Морриса. Склонность штатов прибегать к старым методам распоряжения финансами пугала его. Старые методы плохо сочетались с новыми, а новые: крупномасштабная торговля, международная финансовая система, банковское дело и спекуляция — могли приносить успех лишь при сильной центральной власти.

С 1781 года и почти вплоть до своей отставки в 1784 году Моррис упорно и порой безжалостно действовал в направлении расширения полномочий конгресса. Центральное место в его стараниях занимали таможенные пошлины. Чтобы добиться их утверждения всеми штатами, как того требовали «Статьи конфедерации», он, Гамильтон и другие попытались организовать из армейских офицеров в Ньюбурге группу, способную оказать давление на конгресс и власти штатов. Это предприятие провалилось, но оно убедило конгресс принять на себя часть долга, остальную часть которого можно было бы распределить между штатами. Цель конгресса состояла в том, чтобы по крайней мере часть военных долгов осталась государственным обязательством, которое могло бы послужить основанием для наделения конгресса налоговыми полномочиями. Многое из того, что сделал Моррис, было удачно как финансовая политика, но потерпело крах как политическая технология. Он ввел систему торгов и контрактов для снабжения армии, усовершенствовал федеральную финансовую систему и основал корпус чиновников, ответственных перед конгрессом — и перед ним самим. Завершение войны лишило большую часть этой системы ее политического значения. Поражение при Йорктауне послужило бы целям Морриса намного лучше, чем победа [1060] .

С наступлением мира последовали новые разочарования: штаты отказали ему в звонкой монете; они развратили его чиновников; и они взяли на себя обслуживание долгов. Хуже всего, что, хотя время от времени казалось, что таможенная пошлина вот-вот будет одобрена, этого, в конце концов, так и не случилось. К концу 1783 года Моррис разыграл свои лучшие карты, и хотя он продержался в должности суперинтенданта до 1 ноября 1784 года, его игра была закончена. И его методы создания предпосылок для появления сильного национального правительства оказались непродуктивными [1061] .

Движение за пересмотр «Статей конфедерации» не угасло с отставкой Морриса. У конгресса в течение двух лет сохранялась надежда, что таможенные пошлины получат одобрение всех штатов. В любом случае, имелись и другие способы усиления центрального правительства. В эти годы распространились толки о возможности созыва конвента с участием представителей штатов, который мог бы добавить полномочий конгрессу. Пожалуй, наиболее предпочтительной мерой было наделение конгресса правом регулировать торговую деятельность и прежде всего торговлю между штатами. Не все делегаты одобряли эту меру, и, разумеется, не все поддерживали идею наделить конгресс правом регулирования торговли. Как Джефферсон, так и Мэдисон считали, что конгресс может законно претендовать на право регулирования торговли с иностранными государствами в рамках своих полномочий на заключение договоров. Им так и не удалось склонить конгресс к такой интерпретации, а если бы удалось, то между штатами продолжилась бы борьба, по сути, равносильная войне санкций [1062] .

С точки зрения конгресса перспективы республики, вероятно, выглядели более мрачными, чем они были на самом деле. Разочарование и бессилие часто порождают уныние, а конгресс в 1785 году был почти бессилен и испытывал разочарование.

Энергичность и жизнестойкость американцев проявлялись на местном уровне, в штатах, как это происходило почти всегда на протяжении предыдущих двадцати лет. В марте 1785 года представители Мэриленда и Виргинии встретились в Маунт-Верноне и уладили давнишние разногласия по поводу судоходства по реке Потомак. Соглашение, достигнутое на этой встрече, являло собой образец просвещенного своекорыстия, выработавшего серию компромиссов. В данном случае Виргиния уступила Мэриленду определенные права в Чесапикском заливе в обмен на другие права на реке Потомак [1063] .

Успех этой встречи убедил Джеймса Мэдисона, что более крупное собрание штатов в форме конвента может проникнуться духом сотрудничества, — когда взаимные интересы станут очевидны, — и возложить функции регулирования торговой деятельности на конгресс. Мэдисон, по-видимому, также считал, что настал подходящий момент объединить это предложение с предложением наделить конгресс полномочиями по обложению налогами. В любом случае, в ноябре он смело выступил в палате горожан, нижней палате законодательной ассамблеи Виргинии, с предложением поручить представителям Виргинии в конгрессе «порекомендовать штатам, входящим в Союз, наделить конгресс полномочиями регулировать их торговлю и собирать налоги с нее…».

Возможно, Мэдисон переоценил тягу своих коллег к переменам. Возможно также и то, что, внося свое предложение, он понимал, что его будут убеждать согласиться на меньшее — скажем, на право регулировать торговлю, но не собирать налоги с нее, — и потому решил, что будет тактически разумно просить большего. По сути, он добился очень малого, хотя в январе 1786 года палата горожан одобрила предложение созвать конференцию штатов «для рассмотрения вопроса, в какой степени единая система регулирования их торговой деятельности может быть необходимой для их общих интересов и их долговременного согласия…» [1064] .

Вскоре после этого штаты получили приглашение на конференцию, и 11 сентября 1786 года делегаты от пяти штатов — Нью-Йорка, Нью-Джерси, Пенсильвании, Делавэра и Виргинии — встретились в Аннаполисе (Мэриленд). Легислатура Мэриленда, теоретически являвшаяся принимающей стороной, отказалась назначить своих делегатов — видимо, из опасения, что конференция окончательно подорвет и без того уже слабую власть конгресса. Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Род-Айленд и Новая Каролина отправили своих делегатов, но те не смогли прибыть вовремя. Несколько штатов избрали делегатами весьма влиятельных людей: Александр Гамильтон представлял Нью-Йорк, Джон Дикинсон — Делавэр, а из Виргинии прибыли Джеймс Мэдисон и Эдмунд Рэндольф. Полномочия рассматривать, помимо регулирования торговли «другие важные вопросы» имелись только у делегации Нью-Джерси. Штат Нью-Джерси стремился к масштабному пересмотру «Статей конфедерации», и в этом с ним были солидарны Мэдисон и Гамильтон. Но все понимали, что собрание с участием представителей всего лишь пяти штатов может сделать очень мало. И этим «малым» результатом работы конференции стал призыв ко всем штатам назначить своих представителей для участия в конференции, которую было решено провести в мае 1787 года и в рамках которой делегаты должны были «обсудить ситуацию Соединенных Штатов и разработать такие дополнительные статьи, какие они сочтут необходимыми для приведения конституции федерального правительства в соответствие с потребностями Союза…» [1065] .

Это послание добралось до штатов почти одновременно с известием совершенно другого рода: в центральном и западном Массачусетсе началось вооруженное восстание. Это восстание, названное по имени Даниэля Шейса, одного из его руководителей, было организовано фермерами, в большинстве своем солидными, уважаемыми людьми, многие из которых были ветеранами войны, доведенными до отчаяния жесткой финансовой политикой штата. С начала 1780 годов легислатура, находившаяся под полным контролем купцов из восточных округов и их приспешников, сопротивлялась попыткам реформирования либо кредитной системы, либо структуры налогообложения. В довершение всего в начале 1786 года легислатура повысила ставки процентов, начисляемых по долгам (держателями долговых обязательств в основном были жители восточного Массачусетса), и, кроме того, решила удовлетворить требование конгресса об уплате реквизиции. Атмосфера в западной части штата накалялась в течение шести лет, и последняя мера привела к восстанию обремененных долгами фермеров, которые прибегли к насилию, чтобы помешать конфискации своего имущества в счет долгов и налогов, которые они не могли оплатить [1066] .