Чтение онлайн

С 1818 г. в приказы вводятся должностные лица и со стороны правительства – инспекторы врачебных управ. Но в каждой губернии были свои особенности в управлении приказами.

К 1862 г. складывается определенная система учреждений социальной помощи:

• лечебные заведения (больницы, дома для умалишенных);

• заведения призрения (богадельни, инвалидные дома, дома для неизлечимых больных);

• учебно-воспитательные заведения (воспитательные дома, сиротские дома, училища для детей канцелярских служащих);

• институты пансионеров, местные благотворительные общества.

Таким образом, реформой 1775 г. Екатерина II создала универсальную систему благотворительности.

Следует подчеркнуть, что институты социальной помощи населению в губерниях не имели четкой структуры и принципов организации. Их деятельность не была постоянной, и они не могли удовлетворить потребности населения.

И тем не менее система призрения, созданная в этот период времени, процветала долго и сохранилась в общих чертах до наших дней.

В историческом опыте социальной работы в России значительный интерес представляет деятельность органов городского самоуправления на ниве общественного призрения. За почти пятидесятилетний период своего существования городские думы и управы подняли и во многом освоили до того практически нетронутый пласт городской жизни в виде многоликой социальной сферы, на которую в годы крепостного строя у государственной бюрократической администрации никогда не хватало необходимого внимания.

По существу, городские органы самоуправления, опиравшиеся на самодеятельность широких слоев населения, открыли в городе новую отрасль социального управления, задачи которой были не в состоянии решить официальные власти. Своей целенаправленной и разносторонней деятельностью городские самоуправленческие органы добились заметных положительных результатов в области социального обслуживания горожан, в том числе в организации благоустройства и быта, народного образования, здравоохранения, культуры. Практика социальной работы городских дум и управ является весьма богатой и поучительной. При критическом осмыслении и творческом подходе ее изучение будет полезным для всех, кто связан с современной сферой социальных услуг и занимается проблемами социальной защиты нуждающихся в ней граждан.

Следует отметить, что городские органы самоуправления возникли на волне широкого общественного движения второй половины XIX в., направленного на либерализацию государственного строя, ликвидацию всеохватывающей опеки властной администрации над всеми сторонами политической, экономической и культурной жизни, на привлечение новых социальных сил к участию в управлении делами государства и общества. С другой стороны, развитие рыночных отношений с их принципами хозяйствования, кризисное состояние социальной сферы городов в последние годы существования крепостнического уклада – все это, наконец, привело монархическое правительство к заключению о том, что жесткое централизованное управление не всегда дает желаемые результаты и его следует несколько модернизировать путем передачи части функций государства местной общественности, предоставления городским обществам известной самостоятельности в организации хозяйства и быта.

Все эти обстоятельства вынудили правительство заняться проведением городской реформы. В июле 1862 г. последовал указ государя о выработке нового Городового положения для всех городов России. К обсуждению проектов реформы городского самоуправления привлекалась общественность городов. В этих целях на местах было создано свыше 500 комиссий. Подготовка реформы заняла более 10 лет. После утверждения Александром II 18 июля 1870 г. Городовое положение приобрело силу закона.

Статистика свидетельствует о том, что в соответствии с новым законом в 509 городах России были созданы выборные бессословные органы городского самоуправления – городские думы. Они избирались на четыре года. По Городовому положению количество членов думы зависело от численности избирателей. В состав думы могло быть избрано в столицах до 160 членов, в губернских городах со стотысячным населением – 80, в других губернских и областных городах – 60. В остальных городах число членов думы колебалось от 20 до 40 человек.

На пленарном заседании дума избирала свой исполнительный орган – городскую управу, работавшую на постоянной основе. В нее входили городской голова и два или более члена. Городской голова одновременно являлся председателем думы и управы. Новые органы городского самоуправления избирались на основе принципа имущественного ценза. Правом избирать и быть избранными в городскую думу пользовались владельцы торгово-промышленных предприятий, банков или недвижимого имущества, стоимость которых в денежном выражении оценивалась в столицах не менее 3 тыс. руб., в губернских городах с населением 100 тыс. человек – 1500 руб., в прочих губернских, областных и крупных уездных городах – 1 тыс. руб., в остальных городах – не менее 300 руб.

В зависимости от размера налога, платившегося в городскую казну, избиратели разделялись на три избирательных собрания. Участниками первого собрания являлись крупные налогоплательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов.

Во второе собрание входили средние плательщики налогов, на которых также приходилась одна треть налоговых сборов.

Третье собрание состояло из мелких налогоплательщиков, вносивших остальную часть городских налоговых поступлений. Каждое собрание избирало равное количество членов городской думы – по 50 человек. Тем самым автоматически две трети состава городской думы приходилось на представителей крупных и средних налогоплательщиков. А поскольку тогда в городах России значительной частью населения являлись рабочие, мелкие служащие, работники умственного труда, прислуга, – не платившие налогов, то они лишались избирательного права. Поэтому городское самоуправление являлось по существу органом торгово-промышленных и финансовых кругов. Ввиду имущественного ценза избирательным правом пользовалось ограниченное число жителей. В большинстве городов право избирать и быть избранными в городскую думу имело менее 10 % населения. В частности, в Москве таким правом обладало в 1871 г. лишь 3,4 % ее населения.

В соответствии с Городовым положением 1870 г. в компетенцию городских дум входили продовольственное обеспечение граждан, развитие системы народного образования и культурных учреждений, забота о здравоохранении жителей. На городские думы была возложена обязанность налаживания местной промышленности и торговли, организации кредитно-банковского дела и биржевых учреждений, создания страховых обществ. Они должны были заниматься городским хозяйством, в том числе освещением, водоснабжением, транспортом, дорожным строительством, благотворительными и лечебными заведениями и т. д.

Рассматривая статус городских дум, важно отметить, что они не были подчинены местной администрации. Губернаторам было предоставлено право только наблюдать за законностью постановлений городских дум. По Положению 1870 г. городские думы были поставлены в прямое подчинение Сенату, поэтому формально городские органы самоуправления были самостоятельными. Что касается фактической стороны дела, то в Городовом положении имелось немало пунктов, которые существенно ограничивали думский статус.

Для успешного осуществления своих функций городские думы получили право ограниченного обложения имущества компаний и частных лиц. По закону недвижимое имущество облагалось налогом не выше 1 % стоимости. В таком же размере подлежали налогообложению патенты и ряд других документов торгово-промышленных предприятий. Таким образом, городские думы были наделены определенными источниками финансирования их хозяйственной и социально-культурной деятельности. Естественно, эти источники были весьма ограниченными, но они позволяли городскому самоуправлению иметь минимальную финансовую базу, посредством которой и с помощью общественных и частных благотворителей постепенно развертывать городское хозяйство, охватывая своим попечением все новые и новые сферы.

В многогранной социальной деятельности городских дум видное место занимали меры по развитию народного образования. Пользуясь правом распространения грамотности, городские думы для управления образовательной работой создавали специальные комиссии, комитеты или отделы по просвещению. На заседаниях дум избирались попечители и попечительницы школ, училищ, воспитательных учреждений, которые открывались по инициативе городского самоуправления.

С годами под опекой городского самоуправления складывалась все более широкая и разнообразная сеть учебных и воспитательных заведений, которая включала в себя дошкольные учреждения, дневные, воскресные, вечерние школы, различного рода профессиональные курсы и др. В 1898 г. на содержании городских обществ России находилось 983 учебно-воспитательных заведения только закрытого типа, в которых учились около 100 тыс. детей. Расходы на учебные заведения составляли значительную часть бюджета. Так, в 1887 г. бюджет городского самоуправления в Москве сложился в сумме 4700 тыс. руб., из которых более 20 % было израсходовано на народное образование.