Чтение онлайн

Главную причину низкой активности Престус видел в «узкой специализации» многих организаций, подразумевающей отказ от любых видов деятельности, выходящих за рамки их конкретных целевых установок, зафиксированных в уставе. Уставы ряда организаций фактически запрещали определенные виды деятельности [Ibid.: 271]. Кроме того, некоторые проблемы воспринимались общественными организациями как «внешние»: основные ресурсы для их решения были сосредоточены за пределами города и во многом зависели от федерального правительства или правительства штата. Не случайно наибольший интерес организаций вызвали те проблемы, которые могли быть решены силами городского сообщества. Наконец, низкая активность организаций была связана с отсутствием у их лидеров достаточных организаторских способностей и квалификации [Ibid.: 272].

Подводя итоги рассмотрения участия граждан в принятии решений, Престус вынужден констатировать, что «большинство граждан оказывает слабое непосредственное влияние на общественную жизнь в городе. Возможно, они оказывают некоторое косвенное влияние на отдельные решения через выборы и т. п., однако никто до сих пор четко не показал, как этот механизм работает» [Ibid.: 408–409] [339] .

Таким образом, полученные Престусом результаты скорее порождают сомнения в соответствии политических систем американских городов (особенно Ривервью) стандартам американской плюралистической демократии, чем подтверждают его.

«Тревожной» с точки зрения перспектив развития плюралистической демократии является и обнаруженная в ходе исследования обратная зависимость между участием и плюрализмом. По своим базовым характеристикам Ривервью с его гетерогенной социально-экономической структурой и активной политической конкуренцией более подходит к традиционной плюралистической модели. Однако по критерию участия в важнейших политических решениях он уступает Эджвуду, который более интегрирован и социально, и политически.

Определение степени плюралистичности городских политических систем в исследовании Престуса тесно взаимосвязано с выявлением и описанием лиц и организаций, оказывающих наибольшее влияние на принятие решений в городе. Как и его предшественников, Престуса интересовал ответ на вопрос: «Кто обладает властью (правит) в анализируемых городах и на чем эта власть основана?»

В отличие от Хантера, утверждавшего, что реальная власть в Атланте принадлежит бизнес-элите, и Даля, убежденного в доминировании политиков в Нью-Хейвене, Престус обнаружил различную конфигурацию субъектов власти в Ривервью и Эджвуде. Вариативность структуры власти в городах была обусловлена наличием «двух дискретных систем принятия решений» – «политической» и «экономической» и, соответственно, двух основных групп лидеров. Первая из них, формирующаяся вокруг мэров городов и их администрации, опирается на электоральную поддержку и связь с государственными и правительственными структурами более высокого уровня. Власть лидеров второй группы обусловлена высокими формальными позициями в индустрии, финансах, бизнесе и соответствующим классовым статусом [340] . Такое «разделение труда», подчеркивает Престус, было вполне предсказуемым: элиты используют те ресурсы, которые у них имеются [Presthus, 1964: 405–407] [341] .

Наряду с экономическими и политическими лидерами Престус выделяет и третью группу людей, участвующих в принятии решений – так называемых специалистов. Они обладают высоким престижем и хорошим образованием, активно участвуют в делах города и вносят вклад в его «плюралистический» имидж, включаясь в конкуренцию элит. Однако мало кто считает их «влиятельными», они практически никогда не участвуют более чем в одном решении и часто выступают в роли «подручных». Поэтому Престус отводит им маргинальное место в структуре власти [Ibid.: 130–131, 137, 159, 406–407].

Исследование показало, что в Ривервью преобладала «политическая» система принятия решений, а в Эджвуде – «экономическая». Доминирование экономических лидеров в Эджвуде было выявлено Престусом главным образом благодаря репутационному методу, тогда как решенческий метод фиксировал примерное равенство сил. В решениях по пяти проблемам в Эджвуде участвовало 36 человек, из них 14 (восемь политиков, пять экономических лидеров и один специалист) – в двух и более решениях. У восьми политиков в сумме оказалось 22 участия, у пяти экономических лидеров – 12. Если суммировать показатели участия всех политических и экономических лидеров в Эджвуде, то окажется, что

9 политиков имели 23 участия, а 14 экономических лидеров – 21 участие. Другими словами, по этому показателю две группы обладают практически одинаковой властью. В то же время на репутационной шкале 11 из 14 номинантов принадлежали к бизнес-элите и только трое – к элите политической, причем девять экономических лидеров, получивших наибольшее количество номинаций, не были включены в список лиц, активно участвовавших в принятии решений в городе. Суммировав данные, полученные в результате использования двух методов, Престус заключает, что «экономические лидеры в Эджвуде обладают большей властью, чем политики» [Ibid.: 97–98]. Обоснованность этого заключения подтверждают ответы на вопрос: «Кто является наиболее влиятельным участником принятия решений?», задававшийся лицам, номинированным по решенческой шкале. И здесь экономические лидеры получили больше номинаций – 47 против 31 [Ibid.: 99].

В Ривервью в пяти решениях участвовало 35 человек: 10 политиков (18 участий), 19 экономических лидеров (29 участий) и 6 специалистов (8 участий). Репутационная шкала также выявила преимущество экономических лидеров: только трое из 14 номинантов были политиками, а 10 – экономическими лидерами. Однако, по мнению Престуса, взятые сами по себе эти цифры скорее камуфлируют, нежели раскрывают «действительный локус власти в Ривервью» [Ibid.: 161–162]. Проанализировав процесс принятия решений с точки зрения «центральности и интенсивности ролей», инициации и контроля над ключевыми стадиями их прохождения, Престус приходит к выводу, что реальная власть в городе сосредоточена в руках двух политических лидеров, которые фактически инициировали все решения. Среди экономических лидеров только один участвовал в четырех решениях, причем интенсивность его участия была значительно ниже, чем у политических лидеров [Presthus, 1964: 162–164]. Доминирование политических лидеров в Ривервью бросается в глаза и при сопоставлении имен в репутационном и решенческом списках: 64 % участников принятия решений оказались номинированы в качестве наиболее влиятельных людей в городе, т. е. власть в Ривервью была более открытой (зримой) [Ibid.: 174].

Главную причину различий в конфигурации власти в Эджвуде и Ривервью Престус видит в том, что Эджвуд гораздо более развит в экономическом отношении и его внутренних ресурсов (которыми распоряжаются именно экономические лидеры, поддерживаемые своими корпорациями) вполне хватает для решения городских проблем. Что касается Ривервью, то его политические лидеры сохраняли свой властный потенциал во многом благодаря ресурсам и поддержке политических структур более высокого уровня. На основании этого Престус делает вывод, что в городских сообществах с незначительными внутренними ресурсами, скорее всего, будут доминировать политики, а в тех, где таких ресурсов достаточно, вероятнее доминирование экономических лидеров [Ibid.: 410–411].

Степень влияния экономических и политических лидеров на городскую политику отчетливо коррелирует и с характером проблемы, по которой принималось решение. Исследование Престуса показало, что при принятии решений «частного» типа (строительство нового госпиталя, программа промышленного развития), требующих привлечения значительных негосударственных ресурсов, доминировали экономические лидеры. В обоих городах решения по этим вопросам практически единодушно признавались самыми важными; они вызвали наибольший интерес среди лидеров, и уровень участия в них был выше, чем в решении других проблем [Ibid.: 102, 107, 143–144]. И наоборот, «публичные» решения, предполагающие использование общественных фондов, нуждающиеся в легитимации в форме референдумов и сопряженные с переговорами с политиками более высокого уровня, и выполнением предписанных центральной властью условий, как правило, контролировались политическими лидерами [Ibid.: 108, 406]. Причины слабого интереса городской элиты Эджвуда и Ривервью к «публичным» проблемам Престус объясняет тем, что решения по таким вопросам обычно «идут сверху вниз» и связаны с переговорами с представителями более высокого уровня власти, находящимися вне сферы влияния большинства акторов городской политики [Ibid.: 145], справедливо замечая, что доминирование политиков в «публичных» решениях может быть обусловлено не только их властными возможностями, но и отсутствием достаточной мотивации у других акторов. Здесь он, по сути, касается некоторых важных теоретико-концептуальных проблем в объяснении власти, на которые обращали внимание многие более поздние исследователи: насколько целесообразно говорить о власти (доминировании), если решение проблемы не вызывает серьезного сопротивления со стороны (потенциальных) оппонентов? [Dowding, 1996: 44–70].

Различным оказалось и соотношение влияния двух групп. Если в Эджвуде при некотором доминировании экономических лидеров власть все же была сравнительно равномерно распределена между ними и политиками, то в Ривервъю преобладание политиков носило отчетливо выраженный характер [Presthus, 1964: 139].

В Эджвуде имела место довольно сильная конкуренция между политической и экономической элитами, особенно в «частных» вопросах: городская экономическая элита продемонстрировала значительный интерес к делам сообщества, а политические лидеры не только доминировали в «публичных вопросах» (строительство здания для муниципалитета и проект по предотвращению наводнений), но и принимали достаточно активное участие в «частных» решениях [Ibid.: 100, 104–105]. Поддержанию конкуренции способствовал и «идеологический раскол» между политиками, принадлежавшими к Демократической партии, и экономическими лидерами – членами Республиканской партии: обе группы стремились продемонстрировать свое превосходство над конкурентами в решении городских проблем [Ibid.: 105]. Вместе с тем лидеры Эджвуда имели более устойчивые организационные и социальные контакты и связи между собой в организационном и социальном плане [342] , чем лидеры Ривервью. Данное обстоятельство позитивно сказывалось на эффективности власти, ибо лидеры не только разделяли общие ценности, но и имели возможность осуществлять формальную и неформальную коммуникацию для решения городских проблем. Консенсус между наиболее влиятельными лидерами позволял им успешно поддерживать решения и обеспечивать ресурсами проекты городского развития [Ibid.: 100,197]. Результаты исследования позволили Престусу высказать предположение, что в «частных» решениях наблюдается более высокий уровень плюрализма, чем в «публичных», поскольку в них участвует большее количество лидеров разного типа, представляющих большее количество организаций и, соответственно, потенциально более широкий спектр интересов [Ibid.: 107–108].