Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах
Шрифт:
Все указанные выше переменные используются Кларком для формулирования набора конкретных пропозиций в отношении их связи с характером принятия решений в городском сообществе. Относительно размера города Кларк, как и ряд других исследователей, обосновал следующую гипотезу: чем больше число жителей города, тем более децентрализованная структура принятия решений [Ibid.: 585] [387] . Не все эмпирические исследования обнаруживали наличие этой зависимости, особенно, если изучалось сравнительно немного городов. Но у Кларка данная пропозиция была уверенно подтверждена. Как и другие исследователи, Кларк не переоценивает значимость фактора численности как таковой, а подчеркивает, что рост населения усиливает дифференциацию всего спектра институтов городского сообщества – экономических, политических, культурных и др.
387
Более полный вариант пропозиции: чем больше число жителей общности, тем сильнее структурная дифференциация, тем сильнее дифференциация между потенциальными элитами и тем более децентрализованная структура принятия решений [Clark, 1968d: 97].
Более значимой для Кларка представляется степень дифференциации в экономической сфере. Соответствующую пропозицию Кларк формулирует следующим образом: чем более диверсифицированы экономические структуры сообщества, тем более децентрализована структура принятия решений. Предположение о зависимости структуры принятия решений от степени диверсификации экономической структуры высказывали многие исследователи [388] , но в большинстве случаев эмпирического подтверждения данной пропозиции не было, в том числе и в сравнительных исследованиях Дж. Уолтона (см. выше) и Клэр Гилберт [Gilbert, 1968: 152–153]. Однако в исследовании самого Кларка пропозиция полностью подтвердилась [Clark, 1968b: 586].
388
Влияние экономической дифференциации на структуру власти в городе обосновывается следующим образом: диверсификация экономики создает основу для диверсификации ресурсов власти и формирования многих центров власти со своими конфигурациями ресурсов. В этих секторах формируются потенциальные элиты, которые могут мобилизовать ресурсы секторов для участия в принятии решений. Потенциал отдельных секторов может не реализоваться и не сформировать потенциальные элитные группы; или же элиты могут не осуществлять мобилизацию соответствующих секторов. Однако в целом диверсификация предрасполагает децентрализацию и плюрализм [Clark, 1968d: 92–93; Aiken, 1970: 498].
Дифференциация в сфере публичных (политических) институтов представляется менее очевидной, чем экономическая диверсификация. Оценивая ее с помощью индекса реформирования системы городского управления, Кларк тем самым тестирует ряд отдельных пропозиций, связанных с институциональным устройством местной власти и характером муниципальных выборов. Кларк считает, что более реформированная система управления должна способствовать установлению более централизованной системы принятия решений. Он объясняет это тем, что она менее дифференцирована, в большей степени способствует интеграции сообщества и фактически представляет собой единую подсистему. В частности, выборы, в которых кандидаты не ассоциируются с политическими партиями (nonpartisan elections), способствуют формированию элитистской структуры власти, поскольку они в целом выгодны более организованным и обеспеченным сегментам городского сообщества по сравнению с менее обеспеченными и экономически успешными группами [389] ; поддерживает элитистские тенденции и структура местного самоуправления, в которой ключевую роль играют назначенные менеджеры. Была подтверждена и связь между уровнем реформированности институтов управления и степенью его централизации; при этом индекс реформированности оказался наиболее сильным фактором централизации из всех факторов, представленных в его модели [Ibid.: 586].
389
Кларк считает, что здесь действует по крайней мере три фактора: 1) явка на непартийные выборы ниже, чем на партийные в силу их меньшей идеологической нагруженности. В этом случае выигрывают более привилегированные социальные страты, поскольку им нужно меньше дополнительной мотивации, чтобы прийти на избирательные участки, чем представителям низших страт; 2) при непартийных выборах кандидаты становятся более зависимыми от организаций бизнеса и помощи влиятельных людей, поскольку не имеют возможности получить поддержку от партии; 3) в отсутствие четкой ассоциации кандидата с политической партией большее значение приобретает контроль над СМИ (а он концентрируется в руках представителей высших страт), от которого зависит возможность обеспечения кандидата необходимой информационной поддержкой [Clark, 1968d: 108–109].
Реформированность институтов городского управления, в свою очередь, сильно коррелирует с образовательным уровнем населения: более реформированная система имеет место в городах с более высоким уровнем образования. Между тем одна из пропозиций Кларка гласит: чем выше образовательный уровень населения, тем более плюралистичной является структура принятия решений [Clark, 1968d: 119] [390] . Негативная корреляция между уровнем образования и децентрализацией, наблюдаемая в первичной матрице корреляции, исчезает, когда начинают учитываться другие переменные модели (путевой коэффициент). Тем не менее результаты исследования не подтверждают данную пропозицию.
390
Объяснение очень простое: в странах, где система образования формирует демократические (плюралистические) ценности, степень их усвоения будет зависеть от уровня образования [Clark, 1968d: 119].
Другая переменная, тесно связанная с образованием населения, – уровень активности гражданских добровольных организаций. Соответствующая пропозиция Кларка – чем выше представленность (density) добровольных организаций, тем более децентрализованная структура принятия решений [Ibid.: 115] [391] – также не была подтверждена результатами исследования [392] . В целом оказалось, что высокий уровень образования позитивно коррелирует как с реформированием системы управления, так и с уровнем гражданской активности. Но если первый фактор стимулирует централизацию системы принятия решений, то второй – скорее способствует формированию плюралистической структуры власти [Clark, 1968b: 586].
391
Кларк исходит из того, что плюралистическая система естественным образом опирается на структурные предпосылки соревнования элит и возможности граждан оказывать влияние на принятие решений в сообществе. Само по себе наличие разных групп не обусловливает плюрализм в принятии решений; возможность участия реализуется через различные организации [Ibid.: 114–115].
392
Кларк обнаружил негативную корреляцию между уровнем активности и децентрализацией структуры принятия решений, тогда как в каузальной модели (путевой коэффициент) отношение между переменными было позитивным, хотя и довольно слабым. Поэтому Кларк не считает, что данный фактор совсем не влияет на структуру принятия решений [Clark, 1968&: 591].
Наконец, не была подтверждена и пропозиция относительно связи между уровнем промышленного развития города и децентрализацией – чем выше степень промышленного развития общности, тем более децентрализованная структура принятия решений [393] . Скорее, как
показывает путевой коэффициент, имеет место обратная связь. Однако Кларк не считает, что есть основания для таких выводов. Он отмечает, что, с одной стороны, по международным стандартам США представляют собой высокоразвитую индустриальную державу. С другой стороны, более важными являются следствия индустриализации – уровень благосостояния, возможности и условия отдыха, образование, более гармоничные социальные отношения, а не индустриализация как таковая; поэтому если возникает какой-то разрыв между индустриализацией и ее последствиями, то и связь, постулируемая в данной пропозиции, не видна. Одним из возможных решений проблемы является переформулирование пропозиции таким образом, чтобы она касалась не отдельных городов, а более крупных регионов или целых стран. Другой стратегией может стать развитие сравнительных исследований, включающих городские сообщества менее развитых стран [Clark, 1968b: 586–587; 1968е: 463–478].
393
Связь между индустриализацией и децентрализацией объясняется следующим образом: индустриализация ведет к росту горизонтальной дифференциации и снижает вертикальную дифференциацию, стимулируя тем самым менее централизованную систему принятия решений [Clark, 1968d: 107].
Наряду с тестированием пропозиций, касающихся влияния различных факторов на структуру принятия решений, Кларк рассматривает и ряд других гипотез. Наибольший интерес в этой связи представляют результаты его исследования управленческой эффективности принятия решений. Одна из пяти общих пропозиций Кларка (пропозиция 2) [394] гласит: чем более централизованной является структура принятия решений, тем более предсказуемы результаты принятия решений, и тем больше они выражают ценности и интересы данного сектора. Если структура принятия решений децентрализована, то вероятно наличие значительного количества коалиций, которые могут инициировать и добиваться принятия различных решений. В этом случае значительно труднее предвидеть результаты процесса принятия решений, чем в сообществах с более централизованной системой принятия решений, где сравнительно небольшое количество акторов определяет большинство основных решений. Естественно, что в последнем случае выше вероятность того, что решения будут непосредственно отражать интересы доминирующих акторов и сектора, который они представляют [Clark, 1968d: 94].
394
Первая общая пропозиция, касающаяся связи между социальной дифференциацией и структурой принятия решений, уже рассматривалась выше. Пропозиция 3: Чем более значима функция, выполняемая определенными членами сообщества, тем больше члены сообщества из этого сектора включены в принятие решений, и тем больше результаты принятия решений выражают ценности и интересы данного сектора. Пропозиция 4: Чем больше ресурсов у определенного сектора сообщества, тем больше акторов из этого сектора участвует в принятии решений и тем больше результаты принятия решений выражают ценности и интересы данного сектора. Пропозиция 5: Чем выше обменная стоимость ресурсов, которыми обладает определенный сектор сообщества, тем больше акторов из этого сектора участвует в принятии решений и тем больше результаты принятия решений выражают ценности и интересы данного сектора [Clark, 1968d: 122–123].
Однако, как и по ряду других пропозиций, результаты исследования не подтвердили наличие положительной связи между степенью централизации принятия решений и его эффективностью. Наоборот, в обеих сферах принятия решений (общие расходы бюджета и траты на программы обновления города) результаты оказались прямо противоположными сформулированной пропозиции. Но поскольку некоторые другие исследования [Hawley, 1968: 393–406; Gamson, 1966а: 71–81; Rosenthal, Crain, 1968: 215–242] ее подтверждали, Кларк посчитал, что пропозиция не является ложной; скорее она «не является законченной» и «может относиться к определенным типам решений» [Clark, 1968b: 587]. Принятие решений по вопросам фторидизации воды, десегрегации школ и обновления города, на исследование которых ссылается Кларк, отличались от решений, изучаемых самим Кларком, своей хрупкостью (fragility): во всех этих сферах возникали очень большие трудности в осуществлении принятых решений, поскольку для многих жителей проблемы были новыми, а некоторые группы продолжали бороться против уже принятых решений. Кларк считает, что в децентрализованных сообществах небольшая группа недовольных быстрее привлечет на свою сторону лидеров или потенциальных лидеров, чем в более централизованных, где лидеры настолько сильны, что могут проигнорировать мягкую оппозицию. В неустоявшихся вопросах активная оппозиция даже небольшой группы недовольных может отложить или даже остановить реализацию решения, и слабая власть (или власть, которая вынуждена опираться на поддержку многих групп) будет иметь больше проблем с выполнением решения, чем сильная. Поэтому Кларк несколько корректирует свою пропозицию: эффективность принятия решений по хрупким (неустоявшимся) проблемам будет выше в более централизованной системе принятия решений [Ibid.: 588].
Однако с течением времени происходит привыкание к новым программам и темам; последние становятся менее хрупкими, что отражается на эффективности принятых решений. В более определенных (традиционных) проблемах, таких как формирование бюджета или принятие программы обновления города, компромисс обычно ведет не к патовым ситуациям (как в неустоявшихся проблемах), а к модификации и дальнейшему развитию принятых программ. Многие группы стремятся использовать решения в данных сферах в своих интересах, и в более децентрализованных системах их влияние выше. Поэтому Кларк формулирует и вторую модификацию данной пропозиции: эффективность принятия решений по устоявшимся проблемам в более централизованной системе принятия решений будет ниже [Ibid.].
Как видно из вышесказанного, результаты сравнительных исследований Уолтона и Кларка, как и результаты исследований других представителей политической науки и социологии, оказались неоднозначными: какие-то пропозиции были подтверждены, какие-то нет. Что делать в тех случаях, когда пропозиции не подтверждаются? Кларк посчитал возможным скорректировать некоторые пропозиции, а в отношении ряда других призвал к более активной проверке. В этой связи интерес представляют попытки обобщения уже проведенных (обобщающих) сравнительных исследований по наиболее значимым факторам. Сам Кларк представил сравнительные данные по четырем исследованиям, в числе которых кроме рассмотренных выше исследований самого Кларка и Уолтона были исследования Клэр Гилберт и Майкла Айкена (см. табл. 2).
Таблица 2
Связь между характеристиками общности и децентрализацией власти [Clark, 1972: 23]
Обозначения:
+ – позитивная связь,
– негативная связь,
0 – отсутствие значимой связи,
± – смешанные результаты, зависящие от выбора модели,
Пропуск – связь не устанавливалась.
Как видно из таблицы, не только многие пропозиции оказались неподтвержденными, но и результаты разных обобщающих (!) исследований оказались весьма различными. Поэтому вполне резонно согласиться с приведенным выше утверждением Уолтона о том, что состояние исследований в данной области не позволяет делать каких-либо окончательных выводов [Walton, 1970: 453]. При этом следует признать, что, несмотря на неопределенность результатов, попытки поиска и систематизации факторов, определяющих структуру власти в городских сообществах, имеют смысл.