Чтение онлайн

Одним из первых серьезных специальных исследований в этой области стала монография Н.О. Куплеваского «Административная юстиция в Западной Европе» (Харьков, 1879 г.). В след за этим трудом Н.О. Куплеваского появляется значительное число работ отечественных ученых, посвященных вопросам теории административной юстиции и практике функционирования губернских присутствий со смешанным составом как квазисудебных органов. К концу XIX – началу XX в. в учебники административного права стали включаться разделы, посвященные этому институту.

В этот период начинают складываться два основных теоретических направления в понимании и интерпретации сущности организационной стороны административной юстиции. Одно из этих направлений, возникшее в 80-е гг. XIX в., исходит из узкой трактовки административной юстиции и связывает ее исключительно с деятельностью специальных административных судов (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.А. Лозина-Лозинский, С.П. Покровский, И.Т. Тарасов и др.).

Второе направление в трактовке организационной стороны административной юстиции придерживалось широкого подхода. Так, С.А. Корф полагал, что сущность этого института не зависит от того, какому органу – общему суду или специальному административному – вверяется отправление ее функций. В своем фундаментальном двухтомном исследовании «Административная юстиция в России» он приходит к выводу, что для определения сущности административной юстиции неважно, к какой ветви власти относить этот институт. В одних странах она является функцией судебной власти, в других – исполнительной, в третьих – той и другой. Однако в любом случае административная юстиция «может быть обеспечена лишь деятельностью органа, пользующегося положением судебного, ведь по существу своему она «является «юстицией», правоговорением (jurisdiction), а не управлением» [16] . Среди центральных вопросов его монографического исследования – сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, стороны спора (публичная и частная), административный иск и его пределы. С.А. Корф рассматривал административный иск как средство защиты субъективных публичных прав частного лица – гражданина или организации.

Вопрос исковой защиты в досоветский период занимает одно из центральных мест в проблематике теории административной юстиции. Ф.В. Тарановский отстаивал идею административного иска о защите субъективных публичных прав как одного из основополагающих институтов административной юстиции. А.М. Кулишер рассматривал административный иск в спорах о праве субъективном как требование гражданина о восстановлении его права, нарушенного администрацией, независимо от того, были ли причиной правонарушения неправильная оценка обстоятельств дела со стороны администрации или неправильное применение ею закона [17] . Необходимость административного иска, по его мнению, проистекает из потребности полноценного обеспечения и защиты всякого признанного субъективного публичного права.

В контексте понимания административной юстиции как гаранта правового государства в первые десятилетия XX в. в российском правоведении идет формирование теории субъективных публичных прав [18] . В ходе острых дискуссий центр тяжести переносится с преимущественной трактовки субъективного публичного права как права государственного властвования или властного полномочия (А.А. Рождественский) на понимание его прежде всего как права частных лиц в сфере публичного управления (А.М. Кулишер). Причем одни видят в этом праве общественное благо, предоставляемое государством, другие – естественное право человека и гражданина. Так, О.В. Тарановский видел в борьбе частных лиц за субъективное публичное право такой же нравственный долг управомоченного субъекта перед собой и обществом, как и в борьбе за частное право. Борьбу за субъективное публичное право он связывал с большими трудностями и большим риском. Он считал, что «гораздо труднее бороться с произволом администратора, чем с недобросовестностью должника».

В первой половине XX в. в период между двумя революциями глубокую научную разработку получает широкий круг теоретических проблем института административной юстиции, изучается практика действующих в стране подобий административных судов – присутствий со смешанным составом. Все эти исследования подготовили широкую научную базу для разработки Положения о судах по административным делам, принятого после Февральской революции 1917 г. Временным правительством.

Вопрос об административной юстиции в новом советском государстве являлся актуальным с первых дней его существования. Видные административисты, получившие известность еще в досоветский период (А.И. Елистратов, В.Л. Кабалевский, М.Д. Загряцков, А.Ф. Евтихиев и др.), отстаивали идею о том, что в процессе строительства нового общества законность в сфере управления должна обеспечиваться именно институтом административной юстиции. При этом ее предметом должна являться не жалоба гражданина на должностное лицо, а административный иск об отмене противозаконного акта.

В 1920-е гг. в послевоенных условиях особое значение для раскрытия сущности института административной юстиции и обоснования необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела известная работа М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы» (1924–1925 гг.). В этой книге обосновывается теория двух форм административной юстиции: а) начальная форма, представленная различными учреждениями, имеющими административную природу (например, советские земельные комиссии); б) законченная форма, содержащая все необходимые элементы административной юстиции, включая административные суды (модель Франции и Германии).

С точки зрения М.Д. Загряцкова, второстепенным, техническим, а не принципиальным является вопрос о том, кому следует передать рассмотрение судебно-административных дел – специальным административным трибуналам или общим судам. Главное – обеспечить необходимые процессуальные гарантии, защитить субъективные публичные права гражданина, вооружить его административным иском.

Концепция административной юстиции М.Д. Загряцкова в основе своей строилась на постулатах правового государства, как, в принципе, и подход В.А. Рязановского, который пытался исходя из общей теории юрисдикционного процесса определить место административной юстиции как части судебного права [19] . Он настаивал на том, что всякий вопрос о праве (гражданском, публичном или уголовном) должен подлежать ведению общих судов, в которых могут формироваться особые отделения или коллегии по административным делам наряду с отделениями по уголовным или гражданским делам.

Однако уже в 1920-е гг. любые идеи о возможности и необходимости встроить институт административной юстиции в советскую государственную систему начинают встречать сильное сопротивление как со стороны государственных деятелей, так и в идеологически ангажированных научных кругах (Е. Носов, Н.П. Карадже-Искров, А.С. Сухоплюев, М.С. Берцинский, А.С. Турубинер и др.). Отдельные попытки построить теорию социалистической административной юстиции постепенно сменяются идеологическими установками о буржуазной сущности данного института и его несовместимости с социалистическим строем. «Суд гражданский, – писал Е. Носов, – защищает субъективные частные права индивидуума, суд административный создается для защиты субъективных публичных прав, т. е. прав, возникающих в плоскости соприкосновения с властью, – таков тот стержень, вокруг которого наматываются все логические и исторические понятия административной юстиции» [20] . Однако в социалистическом государстве в отличие от буржуазного, «индивидуалистического», нет «почвы для субъективных публичных прав». Административный иск Е. Носов рассматривал как известный «выпад против администрации», поэтому в советском государстве он «казался бы диссонансом, свидетельствующим о том, что в смысле общего одухотворения не все обстоит благополучно».

Интерес к проблемам административной юстиции возобновился в послевоенный период, когда была предпринята попытка унифицировать законодательство о судоустройстве и судопроизводстве в масштабах всей страны. В 1946 г. А.Ф. Клейман аргументирует положение о том, что в советском праве есть административный процесс и связанный с ним административный иск. Он утверждал, что в советском праве административный процесс, наряду с гражданским и уголовным процессом и судоустройством, образует ветвь процессуального или судебного права.

Идея теоретического обоснования административного иска и административной юстиции в советском праве встретила резкую критику со стороны ортодоксальных сторонников гражданского процесса. С.Н. Абрамов заявлял в 1947 г., что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции и административного процесса, а «попытки обосновать на почве действующего права наличие в СССР указанных институтов могут принести только вред».

Тем не менее во второй половине 1950-х гг. в связи с развенчанием культа личности Сталина встает вопрос об укреплении законности в сфере управления и вновь появляются работы, реабилитирующие административную юстицию (М.И. Пискотин, М.Д. Шаргородский, М.С. Строгович и др.).

Вопрос о расширении компетенции суда в области разрешения административно-правовых споров начинает активно обсуждаться в теоретической и отраслевой литературе в связи с предпринятым с конца 1950-х гг. пересмотром действующего законодательства и новой его кодификации. В этот период происходит окончательная реабилитация института административной юстиции, а сам термин постепенно входит в научный оборот. Широкую известность в этот период приобретает исследование Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (М., 1964).