Чтение онлайн

Допущение публики на заседания – очень важный вопрос, но по этому предмету я дам подробные объяснения в одной из следующих глав. Пока скажу лишь, что главный смысл этого допущения заключается в том, что оно обусловливает доверие общества к газетным донесениям. Если бы публика была исключена, она всегда была бы склонна подозревать, что истину искажают или по крайней мере утаивают часть ее и что в собрании происходит нечто такое, что никому не известно.

Кроме того, для репутации самих членов собрания весьма важно, чтобы публика их слышала. Присутствие посторонних людей является для них могущественным стимулом для соревнования, удерживая их в то же время от проявления развивающихся во время прений страстей.

Чтобы составить себе правильное мнение о гласности в Англии, надо обратить внимание на два совершенно различные предмета: на устав и на обычай. Устав гласит следующее:

1. Всем посторонним лицам, т. е. нечленам собрания, воспрещается вход в палату под страхом немедленного заключения в тюрьму. Исключения не составляет и ввод кого-либо членом палаты. (Запрет этот, установленный в бурные времена гражданской войны 1650 года, возобновлялся семь раз при обстоятельствах, не имеющих никакого оправдания [2] .)

2. Воспрещается как посторонним лицам так и членам, передавать что бы то ни было из происходившего в собрании и печатать что-либо по этому поводу без разрешения собрания. (Это правило, установленное во время гражданской войны, возобновлялось до тридцати раз – последний раз в 1738 года)

3. С 1722 года стали опубликовывать от имени общин так называемые голосования (вотумы). Это нечто вроде сухого протокола, содержащего формальные действия, с предложениями и постановлениями, а в случаях разделения голосов – с указанием числа их «за» и «против»; о прениях же там нет никаких сведений. До 1722 г. такое опубликование происходило только изредка. Эти голосования, собранные и переизданные, с приложением огромного количества законов и частных актов составляют то, что называется журналом палаты. Эти журналы раздаются членам, но в продажу не допускаются.

4. Народу более всего необходимо знакомство с проектами законов до их рассмотрения палатами. Проекты эти, называемые биллями, по общему правилу не печатаются, кроме тех случаев, когда это делается по особому распоряжению для исключительного пользования членов. Таким образом, посторонние лица не могут ознакомиться с биллями иначе, как получив один из таких привилегированных экземпляров. Как ни странно видеть народных представителей, скрывающихся от взглядов своих доверителей, однако истинные принципы свободы вначале были еще настолько мало известны, что такой образ действий представителей, ведущий к их полной безответственности и к уничтожению всякого народного влияния, не вызывал никакого протеста. Но с тех пор, как вместе с просвещением общественное мнение приобрело большее влияние, особенно в царствование Георга III, противообщественные правила эти хотя и остались на бумаге, но потеряли всякое значение и во многих случаях место их занял обычай, идущий часто с ними вразрез. Как ни печально, что все лучшее в английском парламенте происходит с нарушением закона, но можно утешаться, что все сколько-нибудь значительные нововведения направлены к общему усовершенствованию. Нижняя палата решила допустить на заседания небольшое число публики – около полутораста или двухсот человек. К сожалению, однако, это снисхождение к интересам публики далеко не прочно: на самом деле оказывается, что достаточно одного лишь заявления, одного требования исполнить закон, и этот последний применяется во всей своей силе.

Что касается содержания прений и имен голосующих, то сведения о них дает множество периодических изданий. Издания эти нелегальны, но таким правонарушением Англия обязана своим избавлением от аристократического режима вроде венецианского. Если бы эти издания были более точны, то к ним не относились бы так снисходительно. В прежнее время достаточно было поймать в галереях парламента какое-нибудь постороннее лицо с карандашом в руках, чтобы оно было немилосердно изгнано, а теперь допускают и присланных редакторами газет стенографистов.

Палата лордов руководствуется, собственно, теми же правилами, но все же тон их более умерен. Хотя посторонние лица на заседания не допускаются (повеление от 5 апреля 1707 года) и оглашение прений не разрешается (повеление от 27 февраля 1698 года), но между тем именно из палаты лордов исходит тот либерализм, который господствует в настоящее время. В верхней палате имеет место обычай, не встречающийся в практике нижней, а именно – гласность протестов. Протест есть мотивированное мнение одного или нескольких членов меньшинства, заявленное против занесенного в протоколы решения палат. Эти протесты вопреки закону печатаются и распространяются в публике, и таким образом по странному стечению обстоятельств выходит, что в публику допускаются в подлинном виде только те заключения, которые оспаривают законы. Открыв свои заседания для небольшого количества публики, палата лордов вместе с тем устроила всевозможные стеснения. За первыми рядами уже ничего не видно и не слышно. Некоторые наиболее популярные члены предлагали предоставить публике более удобные места, но большинство всегда отказывалось от этого главным образом из-за неприятия всяких нововведений {3} .

Следует ли делить законодательный корпус на две палаты и требовать для законной силы декрета их взаимного согласия? Можно привести доводы за и против такого разделения. Рассмотрим те и другие. Разделение законодательного корпуса несет следующие неудобства:

1. При такой организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, так как вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой.

2. Такое разделение способствует развитию двух различных направлений, в зависимости от состава палат. Действительно, если они состоят из представителей различных сословий, напр., дворянства и общин, то следствием этого является несправедливый перевес одного из них, который ставит интересы отдельного класса в противоречие интересам всего народа. Если же обе палаты ни в чем не соперничают между собой, то это ведет к упадку государственных принципов: тот, кто заручится большинством голосов в одной палате, может совершенно пренебречь другой.

3. Каждая палата будет лишена части тех сведений, которые бы она имела при единстве собрания. Трудно провести те же доводы в обеих палатах с одинаковой убедительностью. Аргументы, склонившие голоса в свою пользу в одной палате, могут быть упущены в другой. Автор предложения, серьезно изучивший предмет, не будет присутствовать в собрании, где возражают против него. Таким образом, судят дело, не выслушав наиболее заинтересованных лиц.

4. Это разделение неизбежно замедляет ход дела. Две палаты не могут заниматься одновременно одним и тем же вопросом, по крайней мере во всех тех случаях, когда должны быть представлены подлинные документы или допрошены свидетели, вследствие чего приходится делать двойную работу, а это требует двойного срока. Такие собрания не могут существовать без соперничества. Возникают вопросы компетенций, которые приводят к переговорам и часто к разрывам. Их споры о правах и привилегиях, не говоря уже о вызываемых неудобствах и о потере времени, будут часто способствовать общему застою. Мы видим пример этого во Французских генеральных штатах. Двор поддерживал несогласие между сословиями и всегда находил в этом разладе благовидный предлог для распущения штатов.

5. Окончательным результатом этого разделения будет такое распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому лишь право «негатива». Это послужит поводом к неправильной оппозиции, ссорам, бездействию и постоянным злоупотреблениям. Два независимых собрания не могут долго существовать без того, чтобы не помериться силами. К тому же завидующие делами не в состоянии действовать без определенного плана и не опираясь на известные силы. Они предварительно должны решить, в какой из двух палат следует начать дело; если одна кажется имеющей больше влияния, чем другая, туда и направят все важнейшие предложения. Этого достаточно для нарушения равновесия. На деле установится различие двух сил, из которых одна будет обладать инициативой, а другая лишь простым «негативом». В самом деле, если считаться т.с. с личным интересом, (а он всегда преобладает), то придется придти к заключению, что интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений. Отрицая, она доказывает свое значение; соглашаясь, она кажется ничтожно. Играть главную роль значит править; играть вторую – допускать управление собой. Лишенная способов достигнуть влияния, эта пассивная палата незаметно теряет привычку интересоваться делами: они для нее являются лишь обузой. Она сохраняет за собой самое легкое дело – противиться всему, исключая, впрочем, тех случаев, когда этим она может себя скомпрометировать в общественном мнении и потерять свою хорошую репутацию.

Теперь [3] приведу доводы в пользу разделения политического корпуса. Первое преимущество – зрелость обсуждения. Разделение на две палаты – верный способ для того, чтобы избежать излишней торопливости и возможных неожиданностей при решении вопроса. Правда, и при одной палате возможно установить такие правила, на основании которых важные дела рассматривались бы по несколько раз.

Это мы и видим в палате общин, где установлены три чтения, три обсуждения в разные сроки, постатейное обсуждение билля в комитете, донесение комитета, рассмотрение этого донесения, петиции всех тех лиц, которые защищают особые интересы, а также установление определенного дня для разбора сих петиций. Этими общими предосторожностями и другими в том же роде борются против неожиданностей и достигают зрелости обсуждения. Несмотря на это, при однопалатной системе исполнение указанных правил ничем не обеспечено. Опыт доказал, что палата свободно пренебрегает установленными правилами, а обстоятельства всегда дают ей готовый предлог поступать по желанию господствующей партии, т. е. идти за увлечениями дня.