Чтение онлайн

Не в пример Вильсону, Тэтчер и ее личные советники, напротив, считали, что задача экспертов состоит не просто в том, чтобы давать рекомендации, но и добиваться того, чтобы они осуществлялись на деле. Во всяком случае, мнение Алана Уолтерса для Тэтчер значило подчас куда больше, чем мнение любого из ее министров, и в том числе -непосредственно ответственного за экономическую политику - канцлера казначейства [207] . Как мы увидим позже, один из них - Н. Лоусон, не желая быть на вторых ролях, не выдержал такого унижения, хлопнул дверью и подал в отставку.

Помимо института политических советников Тэтчер получила в наследство от своих предшественников созданный Хитом "мозговой трест". Поскольку ее явно не устраивала "приписка" к кабинету министров, она вначале попыталась использовать его в качестве части своего личного аппарата [208] . Однако и официальный статус этого учреждения, и, главное, довольно быстрое освоение премьером собственных каналов получения экспертизы побудили ее в скором времени принять решение об упразднении "Группы планирования центральной политики". Так, поставив вначале группу в положение, при котором она мало что могла добавить к политическому весу кабинета, а затем и ликвидировав ее, Тэтчер нанесла еще один, пусть и в чем-то символический, удар по реальному весу кабинета как института власти.

Помимо использования в качестве "сил поддержки" института профессиональных советников Тэтчер не прекратила и усилий, нацеленных на более прочное идеологическое и теоретическое обоснование своей политики. Важную роль здесь играл организованный ею семинар по вопросам теории и практики современного консерватизма, основными участниками которого были те лица, которые составляли ее интеллектуальное окружение в годы пребывания в оппозиции. Эпизодическое участие в семинаре принимал Милтон Фридман, которому во время его визита в 1980 г. был обеспечен широкий доступ к средствам массовой информации. По его работам и при его участии были снята серия телевизионных фильмов под общим названием "Свобода выбора", издана его книга под тем же названием. Однако главным событием визита явились посещения Даунинг-стрит, 10, во время которых, как сообщала печать, он консультировал Тэтчер и ее коллег по кабинету [209] .

Успехи Тэтчер в утверждении своей доминирующей роли в системе власти тем более впечатляют, что они одержаны были без каких-либо существенных изменений в самом механизме принятия решений. Она наотрез отвергла предложения некоторых своих ближайших советников о создании "департамента премьер-министра", который служил бы ей опорой для более решительных и самостоятельных действий. Скорее всего, она почувствовала в этом предложении опасность институциона-лизации конфликта и предпочла действовать более привычными и гибкими неформальными методами. Тем более что их эффективность оказалась столь высока, что позволила ей уже спустя два года после выборов стать одним из наиболее "крепких" премьер-министров страны. Как мы увидим ниже, этому способствовал и ряд других, чисто политических и социально-экономических факторов. Тем не менее и после этого Тэтчер продолжала достаточно широко использовать описанные выше методы "дистанцирования" от своих коллег по кабинету, причем, как оказалось впоследствии, не без нежелательных последствий уже и для самой себя.

Об этих последствиях, кстати, заранее предупреждали некоторые из наиболее проницательных британских политологов. В опубликованной в 1984 г. и переизданной в 1985 г. книге "Британский премьер-министр" ее редактор и один из основных авторов Антоний Кинг, в частности, писал: "По мере того как пребывание на Даунинг-стрит, 10 продолжается, возрастает опасность того, что она (Тэтчер) может в будущем попасть в ловушку преувеличения собственного политического веса... Как отмечал много времени тому назад Макиавелли, страх является самым эффективным из всех политических средств, но только до тех пор, пока он может поддерживаться. Если же по каким-то причинам люди перестают бояться, они одновременно перестают быть послушными и, более того, становятся способными проявить жестокость по отношению к тому, кто однажды наводил на них страх" [210] .

В свете случившегося позднее последние слова звучат особенно пророчески, однако в период, о котором здесь идет речь, до исполнения этого пророчества было еще очень далеко. Тэтчер только осваивала механизм власти, и один из важнейших государственных институтов, который ей также предстояло взять под свой контроль, был постоянный чиновничий аппарат, официальным главой которого она как премьер становилась.

Роль и место "гражданской службы" (как обычно именуется в Британии этот аппарат) определяется прежде всего тем, что она осуществляет функции предварительной проработки и реализации основных управленческих решений. С одной стороны, она как бы выдает "черновые" проекты этих решений, а с другой - обеспечивает их выполнение уж после того, как они прошли окончательную доводку и апробацию в вышестоящих институтах исполнительной и законодательной власти. Иначе говоря, она выполняет важнейшую часть обеих составляющих управленческого процесса, который без ее участия вообще не мог бы состояться.

Несмотря на лежащую в основе всей деятельности гражданской службы доктрину политической нейтральности, эта деятельность отнюдь не носит чисто технического или вспомогательного характера. Нейтральность эта понимается и по возможности соблюдается лишь в плане дистанцирования от партийно-политических пристрастий и партийно-политической борьбы с тем, чтобы постоянный госаппарат был готов к конструктивному сотрудничеству с правительством любой партийной окраски [211] . Учитывая же выполняемые этим аппаратом функции политического управления, его роль как политического института очевидна. Помимо масштаба и характера выполняемых функций она вытекает также из тех политических пристрастий, которые в нем неизбежно проявляются как в силу определенной корпоративной общности государственной бюрократии, имеющей собственные интересы, так и в силу доминирующих в его среде общественно-политических взглядов и концепций.

Как и в любой другой стране, и, может быть, даже больше чем где-либо, административно-бюрократический аппарат в Великобратинии строго иерархизирован. Вплоть до конца 60-х годов он был разбит на многие десятки достаточно изолированных друг от друга "классов", высшим из которых являлся "административный" класс, насчитывавший около 3-4 тыс. человек. Общая же численность государственных служащих в послевоенный период составляла (включая служащих местного управления) 500-600 тыс. человек. По рекомендации комиссии Фултона, созданной в 1966 г. тогдашним лейбористским правительством Вильсона классы были упразднены, сохранилось деление на укрупненные категории. Растворения элиты в основной массе госслужащих не произошло и "высшая гражданская служба", как стал именоваться несколько расширившийся административный класс, начала насчитывать примерно 6 тыс. человек.

Наиболее влиятельная группа "гражданской службы" - это постоянные секретари министерств и их заместители, возглавляющие весь административно-бюрократический аппарат и выполняющие функции "передаточного звена" от этого аппарата к соответствующим министрам. Влияние этих людей, аккумулирующих немалый политический вес госаппарата и связанных с мощными группами интересов, настолько велико, что многие исследователи приравнивают его (а иногда и ставят выше) влиянию правительства и кабинета министров. Как писал, например, Иван Майский, много лет проведший в качестве посла СССР в Великобритании и проявлявший глубокий интерес к политической жизни этой страны, "хотя де-юре Великобританией правит парламент и выдвигаемый из его среды кабинет министров, де-факто эту задачу выполняет высшая бюрократия..." Помимо своих собственных наблюдений Майский ссылается на мнение одного из основателей Фабианского общества Беатрису Вебб, также считавшую, что "действительно управляет Англией и Империей высшая бюрократия" [212] . Сторонников подобной точки зрения немало и среди современных британских политиков и обществоведов [213] .

Представляется, однако, что ближе к истине те из них, которые не противопоставляют представительные органы власти (каковыми по существу являются не только парламент, но и кабинет министров) и постоянный госаппарат, а считают их взаимодополняющими друг друга. Причем не столько в том смысле, что одни дают указания, а другие их выполняют, сколько в смысле их взаимного политического влияния друг на друга.

В основе власти, которой располагает госаппарат и его верхушка, не только огромный опыт управленческой и законотворческой деятельности, но и прекрасное знание социальной и политической обстановки в стране, уже упоминавшиеся тесные связи и контакты с миром бизнеса, профсоюзами, экологистами, другими общественно-политическими силами. При каждом министерстве в Великобритании, как, впрочем, и в других странах Запада, существуют исчисляемые иногда десятками комитеты, в которых регулярно вместе с чиновниками и независимыми экспертами заседают представители различных групп и объединений по интересам [214] . Осуществляя консультативные функции по тем или иным направлениям деятельности министерств, они вырабатывают рекомендации, учитывающие не только назревшие общественные потребности, но и расстановку социально-политических сил в стране. В деликатной сфере отношений министра, особенно начинающего, с постоянным аппаратом министерства и его главой каждая сторона располагает своими позициями силы и своими "эшелонами поддержки", и, как свидетельствует накопленный за многие годы опыт, верх далеко не всегда одерживает министр. То же самое можно сказать и об отношениях правительства и государственной службы в целом, которые складываются далеко не просто. Именно постоянный госаппарат, как уже отмечалось, непосредственно подготавливает законопроекты и другие государственные акты и решения. И хотя в принципе он должен при их разработке руководствоваться общими политическими установками правительства, не менее важным для него является учет других факторов, о которых шла речь выше и которые имеют для него самое первостепенное значение.

По общему мнению исследователей британской системы власти, политическая роль госаппарата обычно сводится к тому, что он выступает как сдерживающая, "выравнивающая" сила. Лейбористам он не дает отклоняться чересчур влево, в направлении излишней уравнительности, а консерваторов удерживает от чрезмерного "правого склонения", особенно в вопросах социально-экономической политики. В целом его "философия", как она сложилась в течение ряда довоенных и особенно послевоенных десятилетий, вполне укладывалась в рамки той умеренно-реформистской политики, которую проводили и консервативные, и лейбористские правительства. И это вполне устраивало и тех и других.