Чтение онлайн

‹…› мы обращаем внимание на несколько идеал-типических преимуществ президентской системы. Подобная система в большей мере, чем парламентаризм, обеспечивает:

а) подотчетность;

б) идентифицируемость;

в) взаимные сдержки;

г) арбитраж.

Подотчетность. Понятие подотчетности характеризует степень и средства обеспечения ответственности выборных руководителей перед гражданами. Чем более прямой является связь между сделанным электоратом выбором и его ожиданиями относительно руководства, тем выше уровень подотчетности. ‹…›… избирателям не обязательно подвергать оценке политические программы, для претворения которых они избирают руководителей. На практике избирателю нужно лишь одно – возможность применить эффективную санкцию против правительства на следующих выборах. Должностные лица должны предвидеть вероятность применения таких санкций, если они будут действовать слишком уж несообразно желаниям избирателей.

С точки зрения максимизации прямой подотчетности руководителей избирателям, президентская система имеет явное преимущество перед парламентской, ибо избиратель отдает свой голос носителю исполнительной власти, который не может быть смещен вследствие изменения соотношения сил в парламенте. ‹…› Не вдаваясь в обсуждение вопроса о том, способен ли какой бы то ни было конкретный электорат на деле реализовать свое право на гражданский контроль в описанной выше форме, заметим, что максимизация подотчетности отвечает фундаментальным принципам представительной демократии. ‹…› Поэтому прямые выборы исполнительной власти и обусловленную ими подотчетность президента обществу следует рассматривать как преимущества президентской системы.

Идентифицируемость. К подотчетности близок и другой аспект взаимосвязи между избирателями и исходами выборов – способность избирателя еще до завершения избирательной кампании предвидеть вероятные составы потенциальных правительств. Понятие идентифицируемости тесно коррелирует с принципом теории демократии, согласно которому избиратели должны иметь возможность вручить свой мандат избранным ими представителям. В отличие от подотчетности, которая предполагает четкую правительственную ответственность, дабы избиратель мог наказать или вознаградить избранных им представителей ретроспективно, максимизация идентифицируемости требует предоставления ему возможности сделать ясный выбор на перспективу. ‹…› В президентских системах индекс идентифицируемости почти неизбежно приближаетсся к 1,00. Даже при наличии мультипартийности прямое избрание президента ведет к тому, что выделяются два «серьезных» кандидата, которые и оспаривают пост главы исполнительной власти. Таким образом, если мы ценим способность избирателя предвидеть состав потенциальных правительств, которые могут быть сформированы после выборов, президентскую систему надо предпочесть большинству разновидностей парламентаризма.

Взаимные сдержки. Проясняя взаимоотношения между избирателями и их представителями, президентская система аналогичным образом проясняет и ставки в законодательных играх между парламентом и исполнительной властью. Повинуясь логике, о которой говорилось выше, не опасающиеся последствий вынесения вотума недоверия законодатели могут поддержать или отвергнуть любую законодательную инициативу исполнительной власти, исходя из ее собственных достоинств, а не соображений, связанных с выживанием правительства. ‹…› когда президент не пользуется поддержкой парламентского большинства, достижение консенсуса, – если соотношение полномочий сторон благоприятствует поиску компромиссов, – может оказаться предпочтительным выходом.

Если же президентская партия или поддерживающая президента устойчивая коалиция имеет парламентское большинство, то независимость ассамблеи становится явным преимуществом.

Снижая элемент принудительности в отношениях между исполнительной властью и парламентским большинством, президентский режим позволяет оппозиции играть свою роль, не угрожая при этом правительственной стабильности, – если, конечно, часть оппозиционеров выступает на стороне исполнительной власти при голосованиях по отдельным вопросам. ‹…› В то же время, не лишена оснований и позиция Мэйнвэринга. Президентская система без президентского большинства чревата проблемами. Отсюда вытекает вопрос: можно ли сохранить сдерживающую роль законодательного собрания в условиях президентского большинства, в то же время имея в запасе механизм выхода из тупиковых ситуаций в тех случаях, когда большинство оппозиционно?

Арбитраж. Переворачивая с ног на голову критику президентской системы за ее неспособность обеспечить парламентскую дисциплину, некоторые авторы утверждают, что президент мог бы выступать в качестве надпартийного арбитра при разрешении политических конфликтов. В известном смысле, при таком подходе достоинством оказывается именно то, что президент лишен возможности принуждать парламентариев к сотрудничеству, шантажируя их угрозой правительственного кризиса. ‹…›

В сущности, сценарии таковы. Если президент имеет поддержку парламентского большинства, ему нет нужды выступать в качестве арбитра, ибо президентские инициативы все равно получат одобрение законодательного собрания (хотя последнее сохранит свои контролирующие функции). Но если президент опирается на парламентское меньшинство, то арбитраж может оказаться последней из доступных ему возможностей. Тот факт, что президент не связан необходимостью сохранять доверие парламента, позволяет ему выступать в этой роли лучше, чем могут опирающиеся на меньшинство премьер-министры. ‹…›

Мигранян Андраник Мовсесович (род. 1949 – в Ереване) – известный российский политолог, окончил МГИМО, является профессором МГИМО (У) МИД РФ и сотрудником ряда консалтинговых организаций. С 1993 по 2000 г. член Президентского совета. Автор ряда известных публикаций по вопросам политической системы и политического развития России.

Мигранян одним из первых еще в период перестройки выдвинул идею о необходимости в России сильной авторитарной власти для реализации экономических и политических преобразований (концепция «авторитарного перехода к демократии»). Согласно этой концепции, в случае успешного продвижения реформ такой авторитарный реформаторский режим неизбежно будет эволюционировать в направлении демократии. Эти идеи вызвали дискуссию среди российских реформаторов и подверглись критике. В дальнейшем Мигранян несколько видоизменил свои позиции, отмечая, в частности, что при авторитарной трансформации развитие к демократии в России не предопределено. Но в главном он остается приверженцем идеи, что только сильное государство и сильная президентская власть могут обеспечить успешное реформирование и успешную модернизацию России.

‹…› В заключение не могу не остановиться на одном из важных вопросов последних лет, на Конституции, оставленной в наследие Путину в качестве возможного Президента России с имеющимися в ней полномочиями для Президента.

О необходимости конституционной реформы в нашей стране не говорил только лишь ленивый. Уже на стадии обсуждения проекта Конституции отмечалась угроза политической системе из-за явного дисбаланса прав и полномочий между ветвями власти. Эти угрозы особенно усилились после успеха Жириновского на выборах 1993 года, когда многие либералы в истерике требовали ограничения прав и полномочий Президента на случай, если в России победит политик типа Жириновского и легальным путем установит авторитарный или даже тоталитарный режим.

Многие серьезные аналитики, помимо истеричных либералов, также считают, что нынешняя Конституция установила в России суперпрезидентскую республику с практически неограниченными возможностями и полномочиями. Я, будучи одним из участников Конституционного совещания, одним из авторов и активных защитников сильной президентской власти, с недавних пор сам выступил за необходимость конституционной реформы. Правда, мои мотивы были принципиально противоположны тем, которые выдвигались нашими достойными политологами и юристами, но которые в основном носили или ситуационный характер, или же абстрактно-теоретический, как, например, введение поста вице-президента или же последовательный перенос на российскую почву смешанной президентско-парламентской системы, апробированной во Франции и в ряде стран Восточной Европы.

Мои претензии к действующей Конституции вытекали из анализа функционирования самой системы власти, построенной на основе Конституции. Данный анализ привел меня к выводу, что существующая система власти в отсутствие реального институционального разделения властей и механизма сдержек и противовесов не только предоставляет Президенту возможность неограниченных действий, но и, что еще более важно, позволяет ничего не делать. В одном случае он может быть сверхактивен, инициативен и субъектен, а в другом – он теряет субъектность, но, чтобы сохранить себя во власти над политической системой, куда его определила Конституция, он должен парализовать всю политическую систему. В этом втором случае отсутствие механизма сдержек и противовесов между институтами компенсируется созданием механизмов сдержек и противовесов внутри институтов.

В итоге вся созидательная энергия в правительстве и парламенте расходуется на борьбу друг с другом вместо достижения определенных, поставленных перед страной целей. Премьер борется с первым заместителем, который превращается в потенциального премьера при действующем, и через него премьер движется в узде со стороны Президента.

В этих условиях идет резкое снижение роли и значения политических институтов в лице правительства и администрации Президента, парламента и судов. Несоизмеримо возрастает роль внеинституционально оформленного центра принятия решений как по кадровым, так и по политическим вопросам. Президент во многом юридически оформляет решения этого внеинституционального центра. За последние годы, особенно после операции Ельцина, второй тип управления страной стал нормой и действующая Конституция позволяла Президенту сохранить власть. Даже если она перетекала к внеинституциональному центру под названием «Семья». Правда, часто для этого требовались постоянная смена кабинетов и стравливание премьеров со своими первыми заместителями и поддержание вражды между правительством и Кремлем, с одной стороны, и Думой – с другой.