Чтение онлайн

Дискуссия, предшествовавшая утверждению новых руководящих принципов управления «пространством свободы, безопасности и правосудия», в том числе и иммиграционной политикой, проходила в довольно напряженной атмосфере. Многие ее участники полагали, что в современной ситуации нет необходимости в новой программе, так как «пространство» уже обрело четкую форму и структуру и наполнилось необходимым содержанием: было принято множество правовых и политических инструментов его совершенствования и развития. Поэтому, несмотря на неоднократные заявления о «новизне» предлагаемых мер, в Заключениях саммита не содержалось новых идей, а лишь подтверждались традиционные направления развития «пространства свободы, безопасности и правосудия», а именно: выполнение уже существующих программ, например законодательного пакета по предоставлению убежища; усиление противодействия нелегальной иммиграции и укреплению сотрудничества с третьими странами. Саммит предложил вернуться к проекту создания Европейского пограничного корпуса путем постепенного расширения полномочий агентства Фронтекс. Главы государств и правительств постановили усилить противодействие торговцам людьми; разработать региональные программы поддержки расселения сирийских беженцев в соседних с Сирией странах (т.е. за пределами ЕС), а также в гораздо более расплывчатых формулировках призвали государства – члены Евросоюза принять сирийцев у себя. Кроме того, в Заключениях подчеркивалась необходимость усиления роли координатора ЕС по борьбе с терроризмом, особенно в связи с возникновением проблемы участия граждан ЕС в военных действиях в Сирии (14, с. 2–7).

Половинчатость ряда положений «новых принципов» немедленно вызвала критические замечания в экспертной среде. Глав государств и правительств обвинили в «узком понимании» смысла функционирования Европейского бюро по оказанию поддержки просителям убежища (ЕБПУ), а именно – в стремлении придать ему главную роль в регулировании процесса гармонизации законодательств государств-членов по убежищу и обеспечении претендентам на убежище одинаковых процедурных гарантий и защиты на всей территории Евросоюза. Данное намерение требует поправок в пакет законов об убежище и в самом ЕБПУ, что противоречит общим положениям «Ипрских принципов» – не принимать нового законодательства. Обсуждавшаяся же ранее возможность расширения функций бюро и возложение на него задачи по координации взаимного признания не только негативных, но и позитивных решений национальных государств о предоставлении убежища отодвинута на неопределенное время, что лишний раз свидетельствует о растущем недоверии между государствами – членами Евросоюза.

Положения «новых принципов», касающиеся виз, учитывают последние изменения в визовой политике ЕС в сторону ее прагматичности и учета экономических факторов, а именно необходимости модернизации процедуры выдачи виз, с тем чтобы привлечь в страны ЕС как можно больше туристов. «Новые принципы» предусматривают усиление сотрудничества шенгенских стран, но они не нацелены на решение амбициозной задачи – проведение институциональных преобразований в визовой политике, а именно учреждения единого визового центра, где желающие могли бы получать шенгенские визы.

Некоторые предложения, вошедшие в новый документ, давно ожидают своей очереди, это, в первую очередь, организация совместной процедуры рассмотрения заявлений о предоставлении убежища и создание шенгенских визовых центров. Другие предложения означают по существу возврат к старым инициативам Комиссии ЕС, таким, например, как кодифицированное законодательство о трудовой миграции (Комиссия уже разрабатывала его в 2001 г.) (17).

В целом «Ипрские принципы» – результат консенсуса глав государств и правительств ЕС – в своей содержательной части гораздо менее амбициозны, чем предложения Комиссии, опубликованные ранее, в марте 2014 г. 4 Не подкреплены реальными предложениями и традиционные призывы к укреплению солидарности и справедливому распределению беженцев в государствах – членах ЕС. Расхождения в понимании методов осуществления данной приоритетной цели могут обострить традиционное противостояние Комиссии и Совета ЕС в составе министров внутренних дел и юстиции по многим пунктам имеющегося досье (12).

На первой неформальной встрече под председательством Италии в Милане 8–9 июля 2014 г. министры внутренних дел и юстиции согласились с тем, что итальянские власти нуждаются в помощи по приему мигрантов (за восемь месяцев 2014 г. в страну прибыли 73 тыс. человек). В то же время они не выразили желания откликнуться на предложение Италии о распределении ответственности за прием ищущих убежище. Так, министры сначала не захотели переложить на агентство ЕС Фронтекс расходы на операцию Mare Nostrum у итальянских берегов, которая стала слишком тяжелым бременем для страны (на морское патрулирование уходило 9–11 млн евро ежемесячно). Однако уже в сентябре 2014 г. министр внутренних дел Франции Б. Казенёв во время встречи с членом Комиссии С. Мальстрём объявил о готовности Франции участвовать в операции Фронтекс, которая придет на смену итальянской Mare Nostrum. Операция, получившая кодовое название «Тритон», была начата 1 ноября 2014 г. Агентство Фронтекс возглавило масштабное патрулирование у берегов Ливии, объединив под своим началом две действующие операции – «Гермес» и «Эней». Комиссия ЕС планирует увеличить бюджет агентства, который в 2014 г. составил 90 млн евро.

В июле 2014 г. ЕБПУ опубликовало статистические данные о предоставлении убежища в странах ЕС. Как отмечалось в докладе, в 2013 г. самое большое число просителей убежища составляли выходцы из Сирии (на 109% больше, чем в 2012 г.), из России – на 71% и из шести западнобалканских стран на 36% больше, чем годом ранее. В целом в 2013 г. с просьбой об убежище обратились 435 тыс. 760 человек, что на 30% больше, чем в 2012 г. Италия вместе с Германией, Францией, Швецией и Великобританией оказалась в пятерке стран, вынужденных принимать наибольшее число просителей убежища. К этой группе в скором времени присоединится и Польша. В среднем ходатайства об убежище были удовлетворены на 34,4%, статус беженца, дополнительная и гуманитарная защита были предоставлены главным образом выходцам из Сирии и Эритреи. Что касается жителей балканских стран, их ходатайства практически полностью отвергаются, и это, по мнению некоторых членов Комиссии ЕС, свидетельствует о необходимости реализации принятой в 2013 г. поправки к правилам отмены шенгенских виз для населения этих стран в том случае, если они будут предоставлять фальшивые мотивации в своих ходатайствах (19, с. 7).

В то же время Комиссия ЕС отметила прогресс, достигнутый Косово на пути выполнения требований для отмены шенгенских виз. Прогресс состоит в повышении эффективности функционирования института реадмиссии, а также проведении реформ в сфере охраны границ, регулирования миграционных потоков и рассмотрения ходатайств об убежище. Оценке Комиссии несколько противоречит доклад ЕБПУ, фиксирующий значительный рост торговли людьми и контрабанды из Косово, а также увеличение числа желающих получить убежище в странах ЕС.

23 июля 2014 г. правительство Болгарии объявило об окончании строительства забора из колючей проволоки на границе с Турцией длиной 30 км и высотой 3 м. Строительство началось в ноябре 2013 г. после того, как власти заявили, что больше не могут справляться с притоком иммигрантов, в основном из Сирии. Официальная версия строительства забора – не препятствование иммигрантам проникнуть в ЕС, а лишь желание направить их к пунктам погранпереходов. Международная неправительственная организация Amnesty International не поверила объяснению и осудила иммиграционную политику Евросоюза, заявив, что в ЕС тратится гораздо больше средств на заборы и укрепление границ, чем на прием и помощь беженцам. По данным этой организации, за 2007–2013 гг. из европейских фондов было выделено 2 млрд евро на защиту границ и лишь 700 млн евро – на улучшение положения беженцев и просителей убежища.

Статистика, а также такие нетривиальные методы противодействия наплыву иммигрантов, как забор с колючей проволокой на границе, свидетельствуют о крайне тяжелой иммиграционной ситуации в Евросоюзе. Приоритетное внимание институтов ЕС к проблеме иммиграции, а также принятые меры по ее решению до сих пор не дали видимых результатов. Чем объясняется отсутствие должной эффективности иммиграционной политики ЕС? Представляется, что свою негативную роль здесь сыграли несколько факторов.

Глобальный экономический кризис, начавшийся в 2008 г., хотя и не повлиял существенно на «дизайн» Стокгольмской программы, но тем не менее воспрепятствовал реализации многих ее пунктов. Политики и практики как национального, так и европейского уровней вынуждены были отвлечься на преодоление последствий экономических и социальных потрясений, усугублявшихся кризисом зоны евро, а также неослабевающим ростом безработицы и неполной занятости. В таких странах, как Греция и Испания, наиболее пострадавших от финансового кризиса, уровень безработицы превысил средний показатель по ЕС, безработица же иммигрантов возросла втрое – с 8,8% в 2007 г. до 26,6% в 2012 г. Те же граждане третьих стран с низкой и средней профессиональной квалификацией, что прибыли недавно, оказались наиболее уязвимыми.

Понятно, что политикам было трудно, а практически невозможно, обосновать испытывающим трудности и скептически настроенным гражданам собственных стран необходимость сократить безработицу и одновременно привлечь новых экономических мигрантов. Поэтому неудивительно, что государства-члены без энтузиазма выполняли свои обязательства по имплементации законодательных норм ЕС в данной сфере.

Более того, правительства стран ЕС лишились былых финансовых возможностей реализации широкомасштабных европейских инициатив. Практически все они, и в первую очередь Ирландия и Греция и другие страны южной части ЕС, столкнулись с проблемой сокращения бюджетных расходов и необходимостью одновременного выполнения обязательств наднационального уровня. Последствия кризиса уже сказались на инвестировании в программы интеграции иммигрантов, особенно в Испании и Нидерландах, серьезно сокративших в последние пять лет соответствующие затраты.