Чтение онлайн

В администрациях Джорджа Буша младшего и Барака Обамы и подумать не могли, насколько серьезную роль играет дипломатическая служба США в процессе принятия решений касательно политики региона. [195] Даже организации международного контроля, такие как Центральное разведывательное управление [196] (ЦРУ), Федеральное бюро расследований [197] (ФБР) и Управление по борьбе с наркотиками [198] (ДЕА) не имели влияния на процесс принятия решений, поскольку их бюрократические подразделения напрямую зависели от информации, поступающей из посольства США в Каракасе. За это время более 70 дипломатов США, вдохновленных идеей военной интервенции, занимались тем, что генерировали любого рода информацию, способную создать соответствующий образ правительства, в том числе платили различным отечественным и зарубежным газетам, чтобы публикуемая информация отражала их интересы, а также финансировали дестабилизационные проекты, например, национальные демонстрации в феврале 2014 года, скорее напоминавшие организованные массовые беспорядки. С другой стороны, в администрации президента США также не понимали, что деятельность дипломатов, основанная на принципах меритократии, не способствует улучшению отношений между вновь избранным президентом Соединенных Штатов и представителями американского посольства. По-другому дела обстоят в Латинской Америке, где существует регламентированный порядок назначения на пост Чрезвычайного и Полномочного посла, согласно которому глава государства назначает на столь высокую должность. При таком сложившемся порядке отношения между президентом и послом являются намного более прочными и доверительными. Это не касается случаев, когда дипломаты пытаются лично назначить претендента на должность, основываясь на собственных предпочтениях. В Соединенных Штатах, напротив, процесс назначения на эту должность неразрывно связан с традициями дипломатического аппарата. Иными словами, на должность посла могут назначить любого, кто имеет заслуги в дипломатическом корпусе США, также подразумевается, что отношения между президентом и дипломатами являются не «естественными», а скорее лишь результатом необходимости сотрудничать.

Каждый из этих пунктов сыграл свою роль в том, что в Государственном департаменте США сложилось политически, социально и милитарно неверное и субъективное отношение к Венесуэле. Об этом сообщил президент Венесуэлы Николас Мадуро в апреле 2015 года на саммите Америк. Помимо прочего, в присутствии Барака Обамы он заявил, что деятельность американских дипломатов в Каракасе создает напряженность в отношениях между странами, поскольку, исполняя роль «судьи и палача» они не дают правительству Венесуэлы даже права на ответ.

Еще один случай антисистемной дипломатии можно было наблюдать в Венесуэле в 2002–2006 гг. Большая группа дипломатов тайно, за спиной центрального правительства, пыталась установить механизмы сопротивления, дабы угодить представителям «Двухпартийной дипломатии» (исп. Diplomacia Bipartidista), которые до того момента отказывали себе в привилегиях. С провозглашением в 1999 году новой конституции Венесуэлы начался процесс образования министерства иностранных дел с тем, чтобы оно соответствовало потребностям правительства и всем международным стандартам. В данном ключе политические преобразования в первую очередь были направлены на смещение двухпартийной дипломатии. Концепция двухпартийной дипломатии использовалась применительно к дипломатической службе, действующей в 1961–1999 гг. и состояла из дипломатов – выходцев из политических элит, одновременно являющихся членами партии «Демократическое действие» [199] (ДД) и «Социал-христианской партии» (КОПЕЙ). [200] Эти партии более сорока лет сменяли друг друга у власти. Их представители жестко воспротивились изменениям и сместить их со своих позиций оказалось не так уж просто. [201] Они прибегали к известным техникам саботажа, например, заключали с другими государствами официальные соглашения, заведомо противоречащие внешней политике или законодательной системе Венесуэлы; или же предоставляли ценную информацию соседним и враждебным государствам с целью нанести ущерб лидерам центрального правительства. Благодаря их стараниям правительство Испании в лице премьер-министра Хосе Мария Аснара решило оказать содействие государственному перевороту 2002 года, принимая во внимание все обещанные венесуэльскими дипломатами «антисистемы» в случае успеха. Некоторые действия напрямую были связаны с правительственным шпионажем или заговором против все тех же государственных лиц. Действуя своевременно, им удалось создать отрицательный образ правительства Венесуэлы.

В дипломатической среде прекрасно помнят события 1973 года, когда в результате государственного переворота в Чили погиб президент страны Сальвадор Альенде. Так или иначе, в консульстве Бразилии в Сантьяго, Чили, знали о тайных арестах, пытках и расстрелах по меньшей мере 80 бразильских граждан вооруженными силами будущего президента Аугусто Пиночета. Несмотря на это, дипломатические представители Бразилии не торопились помочь жителям страны и вообще не сильно переживали по поводу происходящего. Более того, они охотно сообщали информацию об арестованных, что якобы является их обязанностью, и, в то же время, способствовали участию войск Бразилии в перевороте. Посол, консул и другие дипломаты воспользовались этим моментом, чтобы установить более устойчивые отношения с бразильскими политическими элитами, оказывающими содействие в перевороте и поддерживающими интересы президента-диктатора Эмилиу Гаррастазу Медиси, хотя и нарушали своими действиями основы прав человека, на которых, в общем-то, и строится институт консульства. [202]

Еще один важный пример, более известный в Европе как скандал Генрика Кауфмана (Henrik Kauffmann, 1888–1963), датского дипломата. Он вошел в историю тем, что заключил международное соглашение от имени Дании, не получив одобрения от центрального правительства. Во время Второй мировой войны Кауфман служил послом Дании в США. По неосмотрительности 9 апреля 1941 года он заключил соглашение с США, по которому Соединенные Штаты могли установить свои военные базы в Гренландии и таким образом защитить датскую колонию от немецких захватчиков, которые к тому времени уже оккупировали территорию самой Дании. Подписанное Кауфманом соглашение было одобрено местными властями Гренландии, но объявлено юридически ничтожным находящимся в Копенгагене датским правительством. Кауфман заявил, что подписал соглашение лишь потому, что Дания оккупирована враждебной державой, и датское правительство не способно защищать национальные интересы, при этом он призвал датских дипломатов по всему миру не выполнять инструкций Копенгагена. В ответ датское правительство обвинило его в государственной измене и уволило с должности. Дипломаты, поддержавшие его стремление стать «Королем Гренландии», также были лишены своих постов. Сюда же можно отнести скандал вокруг «Гей-Лобби», о котором Папа Римский Франциск объявил в 2014 году и который нанес серьезный ущерб внешнему облику Ватикана. Эта ситуация усложнялась благодаря высшим чинам католической церкви, которые контролировали экономический, финансовый и административный сектор Ватикана, а также процедуру назначения кардиналов, архиепископов, епископов, священнослужителей и дьяконов. Естественно, что вся их деятельность проходила в тайне от Верховного правительства Ватикана. Скандал вспыхнул в одночасье, как только стало известно, что гей-лобби предлагают гомосексуальные практики всем заинтересованным в карьерном росте, назначении на высокую должность или победе в тендере в администрации церкви или в посольстве Ватикана. Начиная с конца ХХ века небольшие группы дипломатов и чиновников использовали свое положение и связи для ведения антисистемной дипломатии. Эта тактика проводилась с целью «спровоцировать государственный раскол, действуя изнутри и при помощи своих учреждений через потерю дружественных отношений с союзными государствами и авторитета перед международными агентствами». [203]

Антисистемная дипломатия также может быть направлена на достижение более «благородных» целей, таких как защита прав и свобод человека. Примером может послужить жизнь Роджера Кейсмента (Roger Casement, 1864–1916), британского посла конца XIX – начала XX века (ирландца по национальности). Он активно боролся в национально-освободительном движении Ирландии против произвола колониальной системы в Конго и на территории Амазонской низменности, вел переговоры с Германией перед Пасхальным восстанием в Ирландии. Кейсмент был арестован британскими властями в 1916 году и обвинен в предательстве, саботаже и шпионаже против британской монархии и был заключен в тюрьму Пентонвиль в Лондоне. Сегодня Кейсмент признан национальным героем Ирландии. И хотя его деятельность можно расценивать как «тайную дипломатию» (англ. Secret Diplomacy) или обыкновенный шпионаж, его труды были определенно антисистемными. Во-первых, его действия не были одобрены «сверху». Британская монархия не подозревала о целях, которые он преследовал и тактиках, которые использовал. Таким образом, можно выделить существенную разницу с тайной дипломатией, когда дипломаты имеют специальное распоряжение для проведения тех или иных мероприятий в отношении других государств. В то же время они рассчитывают на поручительство в использовании дипломатических тактик, непредназначенных для «общественной огласки». Во-вторых, Роджер Кейсмент не был шпионом, поскольку на тот момент у него не было никаких трудовых обязательств перед правительством другой страны (он лишь преследовал идеи, которые казались ему правильными). Он не позиционировал себя вне Британской Империи, а как раз наоборот, работал в своем институте и использовал его средства для продвижения идей, направленных против существующей власти, в поисках альтернативной системы государства и продолжал «критиковать старые порядки и исторический застой». [204]

В заключение важно отметить, что «антисистемная дипломатия» использовалась в большей степени для защиты государственного суверенитета перед лицом надгосударственных организаций, которые действуют за пределами своих полномочий и вопреки государственным интересам других стран. Такой тактики придерживалась Венесуэла в период с 2006 по 2013 гг., когда надгосударственные организации Латинской Америки создавали политическое давление в регионе для дестабилизации правительства Венесуэлы. В докладе негосударственной организации PROVEA («Организация Венесуэлы по защите прав человека») [205] 2012 года было заявлено о «положении дел и контроле над ситуацией» в Венесуэле. В нем также указывалось, что в правлении Уго Чавеса имела место антисистемная дипломатия против межамериканской системы защиты прав человека для того, чтобы, в частности, снизить авторитет Межамериканского суда по правам человека. Правительство Венесуэлы в ответ обвинило в антивенесуэльской пропаганде вышеупомянутые организации, поскольку именно они призывали остальные государства Америки остерегаться распространения идей социализма, исходящих из Венесуэлы. Те же идеи содержало их политическое предложение, которое могло коренным образом изменить статус-кво соседних государств. Таким образом, в знак протеста Венесуэла решила покинуть Межамериканский суд по правам человека, параллельно объявив, что США и Канада (два основных государства, продвигающих эту политику) пытаются контролировать не только их, но и весь регион на политическом уровне. До выхода из Межамериканского суда по правам человека Венесуэла пыталась установить дипломатические отношения с другими государствами для совместного выхода. Из-за подобных действий авторитет обеих организаций заметно упал в глазах жителей Латинской Америки, однако, изначально поставленные задачи так и не были достигнуты.

Детально анализируя историю происхождения каждого современного национального государства, несложно заметить, что абсолютное большинство из них добились независимости в результате политического дробления или слияния королевств, империй, феодальных государств и т. п. Стоит отметить, что учреждения иностранных дел национальных государств создавались в исторические периоды, следующие за принятием декларации независимости. Однако, в новейшей мировой истории были случаи, когда некоторые местные органы власти в качестве решающего шага к достижению своей независимости от национального государства, которому они принадлежат, устанавливали международные политические отношения с другими национальными государствами. Эта деятельность характеризуется некоторой степенью институционализации, то есть она не задействует механизмы давления или военную силу, а напротив, имеет характер дипломатической деятельности, хотя и не обладающей той степенью законности и легитимности, которая характеризует институты, существующие на уровне дипломатии. Такой вид дипломатической деятельности на «догосударственном» этапе или «до обретения независимости» был впервые исследован североамериканским учеными Иво Духачеком в 1986 году в работе под названием «Территориальная составляющая в политике: внутри, среди и между стран» (англ. The Territorial Dimension of Politics: Within, Among and Across Nations). [206] В своей статье И. Духачек предложил использовать термин «Протодипломатия» (англ. Protodiplomacy), обозначающий международную политическую деятельность, проводимую политическими элитами некоторых нецентральных правительств (или даже городов), стремящихся к отделению по территориальным, экономическим, социальным, культурным и идеологическим причинам, а также к достижению «формальной» независимости и созданию собственного национального государства в будущем, [207] хотя иногда к «протодипломатии» [208] прибегают и отдельные государства, над которыми временно доминируют другие. [209]

Иво Дучачек с некоторым удивлением отмечает, что на мировой арене в 60-е, 70-е и 80-е годы XX века «протодипломатическая» деятельность осуществлялась в различных регионах. Он даже высказал предположение, что в последующие годы политическая карта мира будет меняться ввиду неоспоримого факта существования различных нецентральных правительств, стремящихся к независимости и уже реализовавших некоторые политические инициативы для достижения всемирного признания в качестве полностью суверенных государственных наций, а также для повышения осведомленности международного общественного мнения в отношении этих целей. [210] Кроме того, некоторые из этих нецентральных правительств при поддержке других государств и иностранных нецентральных правительств в рамках «парадипломатических» форм уже открыли коммерческие и культурные представительства в различных частях мира, но с тем отличием, что эти учреждения представляли собой скорее разновидность «прото-посольств» или «прото-консульств» потенциально суверенного государства. Очевидно, что сепаратистские акции, предпринятые этими «нецентральными органами власти», представляли реальную угрозу интересам политических элит, принадлежащих своим национальным государствам, поскольку способствовали нагнетанию бурной и противоречивой политической обстановки, одновременно нанося вред международным политическим отношениям с теми национальными государствами, решившими принять на своей территории ведомства, которые не являются полноправными субъектами международного публичного права, но действуют с намерением добиться этого уровня в будущем. Национальным политическим элитам пришлось столкнуться с тем, что внешняя политика национального государства больше не проводилась исключительно через МИД, а распределялась между децентрализованными институциональными структурами, наделенными параллельными полномочиями, в той же мере осуществлявшими международное представительство; а это в глазах международного сообщества рассматривалось бы как дуализм международного послания национального государства. Таким образом, с одной стороны, «протодипломатия» подразумевала аспекты отрицательные, противоречивые и угрожающие стабильности национальных государств, однако, с другой стороны, не разрушала традицию дипломатических учреждений и не нарушала международный порядок, так как задача этой стратегии состояла в том, чтобы придать международный политический вес нецентральному правительству. [211]

Однако фактических примеров «протодипломатии» не так много. В качестве одного из таких примеров можно привести опыт провинции Квебек 90-х годов ХХ века – время правления Квебекской партии, стремившейся к международному признанию для того, чтобы добиться независимости от Канады, сближаясь с национальным государством, с которым она разделяет некоторые культурные элементы, в частности французский язык. [212] Провинция Квебек со временем добилась открытия представительств в различных городах, прибегая к парадипломатическим средствам, иначе говоря, относительно независимым внешнеполитическим акциям без согласования или строгой связи с центральным правительством. [213] Тем не менее, с течением времени эти «благоприятные, децентрализованные, вспомогательные и, казалось бы, безобидные» инициативы в отношении национальных государств, которые в теории были направлены на укрепление торгово-экономических связей с другими нецентральными правительствами, начали высказывать собственное политическое мнение, что характерно для независимого государства, причем параллельно с канадскими посольствами. Фактически офисы Квебека задействовали собственную консульскую систему в таких городах, как Бангкок, Брюссель, Буэнос-Айрес, Гонконг, Лиссабон, Лондон, Мехико, Нью-Йорк и Париж; [214] а также систему организации, подобную посольствам. К 2015 году в рамках протодипломатических акций Квебеку удалось основать семь общих делегаций, четыре филиала, восемь бюро и два представительства в области разностороннего сотрудничества, являющихся зоной ответственности министра иностранных дел Квебека. [215] Другой пример – проявление национализма в Стране Басков и Каталонии (Испания), правительства которых осуществляли протодипломатические и парадипломатические акции с тем, чтобы сосредоточить свою международную политику на двух ключевых целях (по крайней мере, в случае Каталонии): 1) защита национальной идентичности; и 2) поиск экономической конкурентоспособности, при этом рассматривая отношения с испанским государством и остальным миром как международные. [216] Также представляют интерес и события в Шотландии. Майкл Китинг из Шотландского центра конституционных реформ заявил, что Шотландия развивает широкую международную деятельность в рамках парадипломатии в целях привлечения иностранных инвестиций, создания альянсов с другими европейскими территориями, обмена опытом и идеями по вопросам политики и содействия их культуре. [217] Однако, судя по действиям, которыми в 2014 году руководитло шотландское правительство, инициировавшее и проигравшее референдум о независимости, сегодня можно говорить о том, что шотландская парадипломатическая деятельность эволюционирует с соответствующей скоростью в протодипломатическую. Развитие шотландского движения за независимость, начиная с конца ХХ века до второй декады XXI века, разворачивалось постепенно, по мере того, как шотландское правительство осуществляло международную парадипломатическую деятельность с некоторым успехом, укрепляющим чувство собственного достоинства среди населения. Соответственно, в последние годы шотландский национализм постепенно завоевал национальное и международное политическое пространство, приближаясь к независимости Шотландии, что позволит шотландскому правительству начать применять действия, типичные для протодипломатии.

С этой точки зрения и на основании параметров исторической справки, парадипломатические акции являются первым этапом к протодипломатической деятельности. Но здесь мы должны предположить, что в случае достижения независимости сепаратистские правительства смогут осуществлять собственную деятельность на дипломатическом уровне. Таким образом складывается своего рода «система административной и политической деятельности», которая определяет мирный и прогрессивный путь сепаратистского правительства к достижению независимости или международному признанию со стороны других государств. Однако следует отметить, что возможно существование этапа, предшествующего парадипломатии, протодипломатии и дипломатии. Этот предшествующий этап, назовем его «Предпарадипломатия» (англ. Pre-Paradiplomacy), можно обрисовать как действия сепаратистской политической субэлиты, использующей СМИ и социальные сети в качестве стратегии, способствующей началу строительства политического пути к общественному движению, имеющему большой резонанс на основе параллельных, децентрализованных и скоординированных дипломатических стратегий и установления отношений с другими нецентральными правительствами или зарубежными общественными организациями без непосредственного надзора собственных нецентральных и центральных правительств. Иначе говоря, в настоящее время сепаратистски настроенные местные элиты по-прежнему расширяют сильную политическую связь между собой, способствуя деятельности, связанной с «парадипломатией» для «захвата» политического пространства в своих нецентральных правительствах.