Чтение онлайн

В современном мире значительно изменились как цели, так и методы захвата заложников. Сам захват заложников утратил свой ассоциативный характер и стал независимой преступной деятельностью. Другими словами, если раньше преступники производили захват заложников, например, после неудачного ограбления банка и тем самым пытались скрыться от полиции, то сейчас главной целью преступников является непосредственно сам захват, а не ограбление банка. Эти изменения произошли на международном уровне, и сейчас террористические группировки используют захват заложников в качестве выгодного инструмента для достижения своих целей. Данные действия террористов вынудили государства в свете традиционной дипломатии осуществлять неклассические и сложные дипломатические маневры, чтобы суметь добиться освобождения заложников. Это породило дилемму, в особенности для тех государств, которые выступали за защиту прав человека и были уверены, что ценность человеческой жизни не должна становиться основой государственной стратегии для достижения политических и дипломатических целей. Кроме того, игра жизнями людей не является положительным политическим изменением в дипломатических отношениях – это действия, которые могут быть выгодны только для достижения целей, не являющихся достоянием общественности. К таким методам можно прибегнуть только в тех случаях, когда не удается достичь соглашений с террористами или государствами исходя из традиционных дипломатических стратегий. [233] В соответствии с этой схемой сделки по выкупу и обмену заложниками на международном уровне, между террористическими группировками и государствами, а также между враждующими государствами, определяют термином «Дипломатия обмена заложниками» (англ. Hostage-Diplomacy).

Появлением данного понятия мы обязаны Нассифу Хитти, [234] который придумал его для обозначения дипломатических маневров внешней политики Ирана после кризиса, связанного с заложниками в Тегеране в период с ноября 1979 по январь 1981 гг. Тогда большая группа иранских студентов окружила посольство США и держала в плену 66 американских граждан в течение 444 дней. [235] В связи с этим, президент США Джимми Картер отдал приказ заморозить все банковские счета, которыми располагал Иран в американских банках, а также наложил другие международные санкции на период сильной напряженности и добавил, что США не станут поддаваться на шантаж. Между тем исламистские повстанцы заявили, что не освободят американских граждан, пока США не выдадут шаха Мохаммеда Реза Пехлеви [236] с тем, чтобы он предстал перед судом по обвинению в «преступлениях против иранского народа». Впоследствии кризис разрешился после того, как США согласились разморозить государственные счета Ирана в американских банках, взять на себя финансовую и экономическую ответственность за действия Мохаммеда Реза Пехлеви, а также отменить юридические иски против Ирана и пообещать в дальнейшем не вмешиваться во внутренние дела страны. Рональд Рейган, выигравший президентские выборы в ноябре 1980 года, принял из этих условий только три, оставив решение по поводу фондов Мохаммеда Реза Пехлеви в руках суда. В конце концов заложники были освобождены. Однако прошло много времени, прежде чем Иран смог успешно воспользоваться методами дипломатии обмена заложниками в начале 1980-х гг. в Ливане, когда произошёл целый ряд взятия людей в заложники. С этого момента все иностранные граждане стали потенциальными заложниками и данный метод их освобождения распространился и в других странах. [237]

Спустя некоторое время Уильям Шульц [238] (исполнительный директор американского филиала организации «Международная амнистия» (англ. Amnesty International) использовал термин «Дипломатия обмена заложниками» для осуждения политики сближения правительства Билла Клинтона с Китаем. В частности, в 1998 году, когда Китай освободил двух наиболее выдающихся диссидентов: Вэй Цзиншена и Ван Дана для отправки их в США. Такое действие было расценено американскими СМИ как успех дипломатических инициатив между Китаем и США, которые на тот момент смогли отложить другие, более дальновидные цели и сосредоточиться на осуществлении текущих задач. Шульц же, напротив, расценил эти политические действия как ошибку: «один шаг вперед, два – назад». США «стояли на коленях» перед Китаем – страной, по мнению Шульца, в тюрьмах которой на тот момент содержалось более 2000 политзаключенных. [239] Кроме того, Шульц обвинил Клинтона в пренебрежении национальной историей своей страны и того, что произошло 30 лет назад. В период между 1967 и 1969 наступил радикальный этап культурной революции Китая, который привел к нарушению им ряда международных дипломатических норм на беспрецедентном уровне. К примеру, в течение этих двух лет Китай заключил под стражу около двух десятков дипломатов и граждан Великобритании, и фактически держал их в качестве заложников. В ответ на это вместо мести, разрыва дипломатических отношений и наложения эмбарго со стороны Великобритании были использованы более правоверные и традиционные дипломатические механизмы. Переговоры между государствами придавались тогда минимальной огласке. В конечном итоге дипломатические стратегии Великобритании прошли весьма успешно, и постепенно Китай освободил всех заложников. По мнению Чи-Квана, мир был достигнут, когда Великобритания обнаружила, что правительство Китая также было «навязчивым последователем принципов и деталей». Это позволило обеим странам заключить соглашения, не прибегая к изменению поддерживаемых ими политических и экономических отношений. [240]

Немаловажный вклад в развитие данной концепции сделали Гай Фёр [241] и Б. Маккензи, [242] именно тогда, когда смогли пролить свет на различия между дипломатией обмена заложниками и преступной деятельностью. В принципе, учитывая мнения Фёра и Маккензи, дипломатию обмена заложниками признают в том случае, если между государствами или международными террористическими группировками проводятся переговоры по условиям освобождения заложников. Это является отличительной чертой данной стратегии по сравнению с ситуациями, когда гражданское лицо (или группа лиц) силой берет в заложники женщин, мужчин или детей для того, чтобы договориться с правоохранительными органами об освобождении этих заложников взамен на исполнение определенного набора требований. [243] Хотя требования похитителей могут иметь международный характер, данный случай также не относится к дипломатии обмена заложниками, если только другое государство не принимает активного участия в процессе переговоров при использовании формальных и неформальных методов. Если же другое государство участвует в переговорах с похитителями одного государства, то преступное действие приобретает международный характер. Примером может служить 2000 год, когда 154 авиапассажира рейса, летевшего из Кабула (Афганистан) и вынужденно приземлившегося в Лондоне, находились в плену 97 часов. После приземления в Лондоне преступники, оставив при себе треть заложников, потребовали от Великобритании предоставить им политическое убежище, чтобы избежать «ужасного гнета» со стороны режима талибов в Афганистане. Правительство Великобритании отказалось выполнять данные требования и приняло решение не вовлекать правительство Афганистана в переговорный процесс, несмотря на то, что страна требовала принять в нем участие. В конце концов конфликт смогли разрешить мирным путем, без применения дипломатии обмена заложниками. [244] Также в пример можно привести и случай, произошедший 8 сентября 2014 года, когда евразийские СМИ заявили о том, что президент Украины Петр Порошенко должен привлечь свои дипломатические службы для того, чтобы освободить 1200 солдат, которые оставались в руках Луганских и Донецких войск, борющихся за самоопределение. Однако, как оказалось, данная акция была согласована с правительством Украины. Она была связана с соглашениями, подписанными тремя днями ранее на встрече в Минске (Белоруссия) между президентами Украины, России и Белоруссии, целью которых была попытка покончить с гражданской войной на Украине. На данной встрече было принято решение о том, что президент Украины Петр Порошенко обязуется содействовать в процессе обмена заложниками и военнопленными с Луганском и Донецком, что будет первым шагом к миру в Донбассе, несмотря на то, что в таком случае украинское правительство юридически признало бы определенную степень автономии данного региона и наличие на его территории международного конфликта. [245] В этом случае вмешательство в украинский конфликт России и Белоруссии было ярким примером дипломатии обмена заложниками.

Значимый вклад в концепцию дипломатии обмена заложниками привнес Хари М. Ософски, [246] который определил ее как стратегию, включающую в себя все виды дипломатической деятельности, касающиеся переговоров, освобождения или обмена заложниками, которые ввиду своего гражданства имеют определенную политическую ценность для своих государств. К примеру, если какая-либо террористическая группировка берет в плен определенную группу людей с американским гражданством, то правительство США должно попытаться спасти их исходя из того, что они являются гражданами этой страны. Для этого США необходимо действовать, принимая во внимание политическое значение каждого отдельного случая, а также «ценность» заложников. Однако может случиться так, что различная оценка значимости заложников может привести к тому, что США, как и любое другое государство в мире, могут потерять интерес к сохранению жизни этих заложников, не желая поступиться какими-либо принципами. Спорным является тот факт, что государство, используя свой международный вес, может позиционировать себя шантажируемым другим государством или террористической группировкой. Ведь в таком случае, политические элиты могут расценить сделки по обмену заложниками как «Дипломатию унижения». [247]

Хари М. Ософски отмечает, что в международно-правовом плане у США есть обязательства защищать свой суверенитет, поэтому они не могут поддаваться давлению террористов, так как это может повлиять на их авторитет как актора международного права, а также создать нежелательный прецедент, который побудил бы другие государства и террористические группировки продолжать шантаж с помощью заложников. Тем не менее, благодаря возрастающей роли средства массовой информации и их влияния на общественное мнение, государства находятся сейчас под большим давлением, и именно поэтому ищут все новые способы, дабы не подвергнуть риску жизнь своих граждан, находящихся в плену. Действительно, если государство не сможет позаботиться о жизни своего гражданина, и этот негативный факт попадет в прессу, он может породить большую волну общественного негодования, что негативно скажется на статусе политических элит, контролирующих центральное правительство данного государства. Например, в 2015 году два японских заложника погибли от рук Исламского государства (англ. Islamic State of Iraq and the Levant – ISIL) из-за того, что правительство Японии отказалось выплатить 200 млн долларов за их освобождение. [248] После их смерти некоторые японские СМИ обвинили правительство «в отсутствии способности вести переговоры». По некоторым данным, через несколько дней после этого происшествия правительству США пришлось изменить свою политику в отношении заложников. В январе 2015 г. президент США Барак Обама заявил, что их правительство не намерено привлекать к суду семьи американцев, похищенных за пределами страны, которые платят выкуп за их освобождение. Это решение было принято в связи с бурной критикой со стороны различных НПО, вызванной убийством американских военнопленных боевиками Исламкого государства годом ранее. Также Б. Обама упомянул о том, что хоть и можно было бы сделать исключение, однако правительство США не изменит свою политику и не станет предоставлять выплаты организациям, поддерживающим американских военнопленных, несмотря на просьбы их семей: «Сделать это – значит подвергнуть риску еще большее количество американцев и поощрить терроризм, с которым мы пытаемся бороться». [249] Изменение политики Б. Обамы говорит о том, что политическая ценность заложников в последние годы заметно возросла. В связи с этим дипломатические работники обязаны обращаться к методам дипломатии обмена заложниками для достижения договоренностей в ситуациях, связанных с их освобождением. Это необходимо при переговорах с террористами, которые, как правило, характеризуются неустойчивостью своих решений, требований, заявлений и так далее, что на сегодняшний день является реальной проблемой.

По мнению Алехандро Саласа Матураны, когда террористы захватывают заложников, они тем самым пытаются использовать их как инструмент давления, чтобы в конечном итоге в рамках нетрадиционного конфликта вынудить правительство выполнить свои политические требования. [250] А вот Минво Юн, напротив, упоминает, что эффект, вызванный войной с терроризмом, подтолкнул террористов на поиски альтернативных источников финансирования – незаконный оборот наркотиков [251] и захват заложников. [252] К 2005 году экономические преимущества от захвата заложников стали привлекать террористов всего мира, увеличивших своё вооружение и набравшихся опыта в этой сфере благодаря прибыльным сделкам по выкупу и освобождению заложников, получивших название «Бизнес на заложниках» (англ. Hostage Business). [253] Интересным фактом является то, что данная сфера не предусматривает такого серьезного уголовного наказания, как торговля наркотиками. Кроме того, по словам Патрика Брандта и Тода Сэндлера, террористические группировки чаще всего были склонны именно к «бизнесу на заложниках», поскольку сделки по выкупу и освобождению заложников приобрели устойчивую форму и теперь делятся на три вида в зависимости от способа захвата: похищение на улице, захват в зданиях, захват общественного транспорта (самолетов, водного транспорта, поездов, автобусов). [254] На самом деле эти три вида преступной деятельности являются в разы менее сложными, нежели незаконный оборот наркотиков. Последний подразумевает под собой множество сложных процессов: производство, распределение, расходы и окупаемость, что требует вовлечения большого количества людей на различных социальных уровнях, а также четкой организации рабочей деятельности. Это все не входит ни в какое сравнение с тем, каким легким способом можно получить те же деньги, прибегнув к «бизнесу на заложниках».

Итак, подводя итог, необходимо отметить, что среди всех известных дипломатических стратегий дипломатия обмена заложниками является единственной, которая в принципе не должна была существовать. Если обратиться к статье 34 «IV Женевской Конвенции, направленной на защиту гражданского населения в период войны» (англ. The Fourth Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War) 1949 года, согласно которой «запрещается захват заложников», очевидным становится тот факт, что международному публичному праву не только не удалось утвердить данный юридический принцип даже в государствах-членах ООН, но и предотвратить распространение данной практики. Например, в октябре 2014 года после нескольких недель переговоров дипломатическим службам Турции удалось обменять 180 боевиков ИГИЛа на 46 заложников турецкого консульства, находившихся в плену. [255] Данный процесс, как и многие другие, проходил с той же формальностью (и даже больше), чем любые дипломатические переговоры между государствами и наднациональными организациями. В данном случае турецкое правительство имело в своем распоряжении более гибкие национальные законы и дипломатов, специализирующихся на методах ведения дипломатии обмена заложниками, применяемых для спасения заложников как альтернативы военным операциям. Учитывая опыт (как это было в случае захвата ранчо Дэвида Кореша в 1993 году, захвата посольства Японии в Перу в 1996 году и захвата театра в России в 2002 году), действия полиции или военные операции по освобождению заложников являются очень сложными и могут привести к неожиданным и нежелательным результатам. Данные опасения заставили политические национальные элиты искать мирные пути освобождения заложников. В юридическом плане политические национальные элиты пользуются тем, что международное публичное право не только не запрещает освобождение заложников, но и регулирует использование силы со стороны государств, оставляя в стороне дискуссии, сосредоточенные на стратегии, тактике и методах, используемых для достижения данной цели. Однако данный способ мышления создает порочный круг, уверяющий, что «бизнес на заложниках» перестает быть инструментом, финансируемым государствами или террористами. Если некоторые государства не желают иметь дело с «бизнесом на заложниках», то существуют другие, не возражающие испробовать все способы защиты физической целостности своих граждан, и тем самым создающие возможности для террористических группировок, не пренебрегающих использованием данных механизмов, и скорее пытающихся преуспеть в вопросе, который, как кажется, никогда не будет решен. В заключение можно сказать, что дипломатия обмена заложниками является действенной стратегией, направленной на решение конкретных вопросов, однако наиболее негативные последствия ее применения тянутся еще долгое время, прежде чем становится понятным, что ее применение главным образом содействует преступной деятельности, которая как раз и должна быть искоренена.

В начале XXI века выдающийся ученый Джеффри Берридж задался вопросом: какое влияние современная международная ситуация (в период после окончания Холодной войны) и технический прогресс оказали на позиции министров иностранных дел на международной арене? В 2002 году вышла его книга под названием «Дипломатия: теория и практика» (англ. Diplomacy: Theory and Practice). [256] В данной работе среди прочего он разработал идею «Дипломатии прямого набора» (англ. Direct Dial Diplomacy). Под этим термином Берридж подразумевал мировую тенденцию, вследствие которой из-за увеличения полномочий других должностных лиц министры иностранных дел теряли абсолютный контроль над внешней политикой государства. Упомянутые же должностные лица стали достаточно свободно принимать участие в решении международных вопросов без какой-либо необходимости отчитываться о своих действиях перед министром иностранных дел, что было обязательным еще в ХХ веке.

По словам Берриджа, министры иностранных дел более не являются «международными операторами» или «официальными представителями» своих государств. [257] Несмотря на то, что они продолжают играть главную роль в решении ключевых международных вопросов, нередко можно встретить ситуацию, когда другие министры того же государства приобретают равные полномочия в ведении международных отношений. К примеру, министры торговли, финансов, обороны, транспорта, окружающей среды теперь находятся «на прямой линии» не только со своими зарубежными коллегами, но и с представителями других международных организаций. Таким образом, министры иностранных дел и дипломатический корпус стали более не в силах контролировать официальные переговоры, все входящие и исходящие потоки информации. Они также не способны противостоять тому факту, что другие государства могут воспользоваться полученной ими «непроверенной» информацией. [258]

Для Берриджа «дипломатия прямого набора» – результат увеличения масштабов международного кризиса ХХ века. Эти проблемы снизили оперативность министров иностранных дел и в то же время способствовали распределению обязанностей между министерствами. Отныне министерства и военные подразделения могли напрямую взаимодействовать со своими иностранными коллегами, что значительно сократило обязанности дипломатического корпуса. Однако Берридж не считает, что из-за сложившейся ситуации МИД полностью сдал свои позиции. Как раз наоборот, дипломатическая рутина сменилась более простыми обязанностями, такими как контроль над внешнеполитической деятельностью других министерств. По словам Берриджа, в последнее время в министерствах иностранных дел таких стран, как Япония и Великобритания применяются интересные тактики «дипломатии прямого набора». Они создают систему внешней визуализации, держа под контролем дипломатический корпус и тем самым способствуя деятельности своих министерств. Однако Камелия Тиго предположила, что данный феномен носит глобальный характер и указывает на административную децентрализацию. [259] За последние 10 лет наряду с уже существующими департаментами на американском континенте были образованы новые офисы и отделения по международным связям. Такой подход гарантировал активное участие министерств в дипломатических отношениях. Также это подразумевает и значительные изменения в процессе принятия решений. Министры иностранных дел формально обязаны разделять свои обязанности в ведении внешней политики с другими министрами и представителями других институтов власти (при этом не забывая об обязательных встречах с главой государства). Таким образом, на административном уровне активная «дипломатия прямого набора» влияет на различные сферы, которые могут быть интересны в данном контексте. Например, бюджет дипломатических служб. Они могут разрастаться, приглашая на работу новых сотрудников в помощь министрам, или же наоборот – вследствие уменьшения обязанностей сокращать свои ряды. Сюда входит и создание внутригосударственных альянсов, сложных для определения ввиду того, что министерство иностранных дел прежде чем говорить о своих сильных и слабых сторонах, возможностях и опасениях, обязано принять во внимание деятельность министров за последние несколько месяцев. Активность переговоров является наиболее важным показателем в дипломатической деятельности, поскольку порой использует методы, противоречащие интересам внешней политики.