Чтение онлайн

IV этап – реформа становления межбюджетных отношений (1999–2000 гг.). Главное внимание на этом этапе уделялось реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношений на региональном уровне;

V этап – развитие бюджетного федерализма (2001–2005 гг.). В этот период завершилось реформирование ФФПР. Кроме этого, на федеральном уровне была закреплена методика распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации и решена давно назревшая проблема – законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней;

VI этап – повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами (2006 г. и по настоящее время).

В контексте проводимого исследования определенный интерес в данный момент представляет IV и следующие за ним этапы развития межбюджетных отношений. Ведь именно в методику распределения трансфертов на 2000 г. были внесены коренные изменения. Так, впервые вместо отчетных данных о налоговых поступлениях и произведенных бюджетных расходах по регионам в формуле их расчета стали использовать показатели налогового потенциала и расходных потребностей. Несмотря на целый ряд недостатков, выявленных в ходе дальнейшего практического применения данной методики, следует отметить, что впервые в ее разработке был проявлен новый подход, учитывающий структуру экономики региона, которая оказывает существенное влияние на формирование налогового потенциала, а также ограниченные возможности получения достоверных данных для анализа и планирования. Данная методика явилась основой для построения объективной (несмещенной) оценки налогового потенциала, которая не должна лишать регионы заинтересованности в увеличении сбора налогов.

Рассматриваемый подход, безусловно, предпочтительнее использования фактических расходов и доходов за прошлые периоды. Как показали исследования, а затем и опыт использования методик, существенные недостатки одного метода являются однозначными преимуществами другого (табл. 1).

Таблица 1

Сравнительная характеристика прогноза доходов бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности

Так, метод прогнозирования доходов от достигнутых показателей позволяет использовать имеющиеся в распоряжении финансовых органов отчетные данные об исполнении бюджета. Показатели, принимаемые за основу расчета налогового потенциала, в настоящее время являются предметом научных дискуссий, так как, кроме реальной характеристики налога, эти данные должны быть доступны для анализа. Конечно, в условиях постоянного изменения законодательства используемый ранее метод также имеет некоторые преимущества. Однако реализация принципа стабильности налоговой системы постепенно сведет влияние изменений нормативной базы к минимуму.

Налоговый потенциал играет весомую роль в совершенствовании межбюджетных отношений вообще и в определении порядка предоставления трансфертов в частности. Его преимущества очевидны, и основное из них – наличие стимула у органов власти в увеличении собственной доходной базы.

Если реально определены «налоговые возможности» регионов, то тем самым резко уменьшается вероятность субъективного подхода к оценке действительной потребности в финансовой помощи, повышается самостоятельность муниципалитетов в использовании своего налогового потенциала, снимаются в какой-то мере противоречия между центром и муниципалитетами, так как устраняется главная причина – несправедливость в распределении дотаций. В настоящее время регион вправе производить ту или иную налоговую политику, а именно: использовать или нет предоставленные ему налоги, менять ставки, льготировать что-либо в рамках имеющихся прав или полностью отказаться от льгот. Данное право является его собственным выбором, который влияет на доходную часть бюджета, но в то же время льготы должны быть исключены при распределении средств для обеспечения сопоставимых условий. Именно в этом случае, по-нашему мнению, следует использовать налоговый потенциал.

В определении налогового потенциала заинтересованы не только потенциальные получатели финансовой помощи, но и фискальные структуры. Так, в 2002–2004 гг. реализовывалась федеральная целевая программа «Развитие налоговых органов», в рамках которой предусматривалось совершенствование методики определения с помощью программных средств налогового потенциала субъектов Федерации. Практический интерес налоговых органов к исследованию данного показателя обусловлен необходимостью прогноза финансовых поступлений в бюджет соответствующего уровня.

Через механизм налогового регулирования осуществляется реализация полномочий представительных и исполнительных органов власти и управления всех уровней, происходит выравнивание уровней экономического развития регионов, качества жизни населения, изменение отраслевых и территориальных пропорций, создание благоприятных (неблагоприятных) условий деятельности и т. д. В этой связи задача наращивания налогового потенциала регионов выдвигается на первый план.

На местном уровне в рамках предоставленных полномочий местные органы власти практически решают проблемы межбюджетного регулирования. Акцент при этом делается не на закрепление налоговых поступлений за местными бюджетами, а на регулирование налогового давления на самих налогоплательщиков. В свою очередь, это способствует наращиванию налогового потенциала местных бюджетов и, соответственно, сокращению финансовых потоков, направляемых на пополнение их доходов из вышестоящих бюджетов (бюджетных и внебюджетных фондов).

Налоговый потенциал муниципальных образований, рассчитываемый субъектом Федерации в целях межбюджетного регулирования, может не совпадать с прогнозом доходов, которые рассчитывают сами муниципалитеты в процессе бюджетного планирования. Например, если органы местного самоуправления своим решением и в пределах имеющихся у них полномочий предоставили местным налогоплательщикам льготы, то такое решение, снижающее бюджетную обеспеченность муниципалитета собственными доходами, должно быть учтено в собственном прогнозе, однако не должно отражаться на оценке налогового потенциала, рассчитываемой субъектом Федерации в целях межбюджетного регулирования.

Практически все регионы имеют разный налоговый потенциал. Существующий механизм формирования доходов ставит бюджеты регионов, а следовательно, и местные в прямую зависимость от федерального бюджета, так как их объем формируется в основном за счет доходных источников, величина которых определяется видами передаваемых налогов и нормативами отчислений в соответствующие бюджеты. Такой механизм формирования доходов, подчеркивая зависимость от вышестоящего уровня, ограничивает возможности местных органов власти по формированию доходной части бюджетов, воздействия на экономические и социальные процессы и их регулирование.

Действующая система межбюджетных отношений предусматривает возможность региональных властей самостоятельно определять методику расчета дотаций на выравнивание собственной бюджетной обеспеченности с обязательным условием использования в ней показателя налогового потенциала.

Рис. 1. Структурно-иерархическая модель взаимодействия налогового, бюджетного и финансового потенциала

Если абстрактно представить категорию налогового потенциала как субъективную формализацию процессов обобществления некоторой части ресурсов собственников для удовлетворения общенациональных нужд, то можно предположить, что способность экономики продуцировать новую стоимость равно как и государственные претензии на обобществление этой стоимости определяют воспроизводство финансовых ресурсов. Из изложенного следует, что между экономикой, финансами и налогами устанавливается детерминированная зависимость. Следовательно, «развитие процессов объективного познания экономических, финансовых и связанных с ними денежных отношений является предпосылкой методологической основательности толкования существа налогового потенциала. Воспроизводственные финансовые процессы закладывают фундамент налогового потенциала, определяют его теоретический смысл и формы практического использования» [15]. Таким образом, можно проследить наличие взаимосвязи между налоговым, бюджетным и финансовым потенциалами.

Нормы Бюджетного кодекса РФ, определяющие состав и источники доходов бюджетов, могут быть положены в основу определения границ бюджетного и налогового потенциалов территорий. Уточненный подход к трактовке категории финансового потенциала состоит в том, что данный элемент планово-прогнозных расчетов рассматривается как совокупность бюджетного потенциала, денежных и иных ресурсов населения, потенциала реального и финансового секторов экономики, потенциала роста (снижения) финансовых ресурсов территории. Бюджетный и налоговый потенциалы отличаются на величину неналоговых и безвозмездных поступлений в звенья бюджетной системы (рис. 1).