Чтение онлайн

В бюджетном законодательстве современной России (Ст. 131, 138, 142.1 БК РФ) под налоговым потенциалом подразумевается совокупность объектов налогообложения в рамках действующей налоговой системы, расположенных на территории субъекта, т. е. налоговая база. При этом статья 53 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает, что «налоговая база представляет собой стоимостную, физическую или иные характеристики объекта налогообложения». На наш взгляд, трактуемая законодательством формулировка налогового потенциала недостаточно точно отражает суть данного понятия. Безусловно, в основе определения налогового потенциала лежит налоговая база. Однако не её стоимостная оценка характеризует налоговый потенциал, а способность извлекать из неё доход.

Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации содержит показатель «индекс налогового потенциала» и определяет его как «относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации» [20].

Методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденными Приказом Минфина России от 27 авг. 2004 г. № 243, предусматривается, что расчетные налоговые доходы (налоговый потенциал) являются оценкой налоговых доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за бюджетом муниципального образования.

В настоящее время субъекты РФ самостоятельно определяют законодательные основы регулирования межбюджетных отношений в своем регионе, т. е. имеют право разработать и использовать собственную методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Обязательным условием методики является использование в расчетах налогового потенциала (или аналогичного ему показателя). На сегодняшний день все 83 субъекта РФ закрепили в своем законодательстве методику расчета выравнивающих дотаций (прил. 2), и большинство методику расчета налогового потенциала.

Большая часть субъектов РФ, в соответствии с Методическими рекомендациями Минфина № 243, используют понятие «налоговый потенциал» (табл. 2). Различные понятия закреплены в нормативной базе субъектов Центрального ФО: только 9 из 18 регионов придерживаются классической схемы расчета налогового потенциала, 2 региона применяют в расчетах термин «условный налоговый потенциал» и по 3 – «доходный потенциал» и «налоговый ресурс».

Таблица 2

Показатели в расчете налогового потенциала субъектов РФ

Источник: составлено автором.

В законодательстве трех регионов (Тамбовская область, Чеченская Республика и Дагестан) понятие и методика расчета налогового потенциала либо аналогичного ему показателя не прописаны.

В Российской Федерации над концептуальными основами определения налогового потенциала как регионов, так и государства в целом работали многие учёные [10, 15, 22, 23, 36, 44, 58, 59, 68, 82, 105 и др.]. Их труды во многом определяют сущность данного понятия.

Однако по ряду положений точки зрения авторов расходятся. Часто встречаются термины «доходный потенциал», «налогово-бюджетный потенциал», «доходно-производящий потенциал», «финансовый потенциал», «налоговая база», «экономическая и бюджетная мощность», «условный налоговый потенциал» и «налоговый ресурс».

В современной отечественной теории можно выделить три подхода к толкованию понятия «налоговый потенциал» (рис. 2).

Рис. 2. Теоретические подходы к понятию «налоговый потенциал»

Ресурсный и фискальный подходы являются концептуальными и рассматриваются большинством авторов. Межбюджетный подход анализируется гораздо меньшим числом разработчиков.

Один из исследователей ресурсного подхода Н. Д. Матрусов акцентирует внимание на необходимости разработки системы оценки национального богатства исходя из постулата, обусловливающего социально-экономическое благополучие и безопасность России. В первую очередь речь идет о масштабности вовлечения и эффективности использования национального богатства во всех сферах жизнедеятельности общества. В этом направлении первым шагом, по его мнению, должно стать «…последовательное выявление, инвентаризация и объективная оценка природных ресурсов, экономического капитала и человеческих ценностей региона, составляющих в совокупности его национальное богатство» [59. С. 156].

Н. Д. Матрусов определяет налоговый потенциал в «широком» смысле как «…совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована через налогообложение в системе «население – хозяйство – территория», в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в границах региона».

В связи с этим при решении масштабных задач, связанных с совершенствованием налоговой системы и реформированием межбюджетных отношений, а также перспективами регионального развития, необходимо опираться на фискальную оценку налогового потенциала. Таким образом, в «широком» смысле, налоговый потенциал – это совокупный объём налогооблагаемых ресурсов территории.

В теории фискального подхода под налоговым потенциалом понимается максимально возможная сумма налоговых платежей на данной территории. При обращении к слагаемости налогового потенциала исходят из приоритетов фискального подхода, а именно либо из совокупности налоговых баз, либо как суммы налоговых потенциалов федерального и регионального бюджета (фискальный подход) [23. С. 31]. Следовательно, это максимум налоговых поступлений, которые может при идеальных условиях обеспечить территория (субъект РФ или муниципальное образование). Так, Е. С. Мураховская понимает под налоговым потенциалом страны (территории) «совокупность всех видов налогов на продукцию, производство и прибыль, подоходных и социальных налогов, которые реально можно собрать в рамках данной территории в определенный временной период». Данный показатель характеризует финансовые возможности государства (региона). В данном контексте налоговые поступления являются продуктом двух основных факторов: налоговой базы и налоговой ставки. Первый во многом зависит от налогооблагаемой базы, второй – от уровня налоговых ставок и благосостояния (платежеспособности) общества. Таким образом, налоговый потенциал представляет собой ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи, т. е. финансовые ресурсы, которые через систему налогообложения и в соответствии с действующим законодательством должны поступить в бюджет (ресурсный подход) [64. С. 37].

Н. Д. Матрусов определяет налоговый потенциал в «узком» смысле как «…финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующей в стране системой налогообложения…». Оценку налоговой активности региональных органов власти и, в первую очередь, оценку собираемости налогов в отдельных регионах и сопоставление регионов по этому показателю, по его мнению, целесообразно базировать на исследовании налогового потенциала в «узком» смысле через максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства. Хотя смысл указанного выше концептуального подхода в данной трактовке частично сохранён, всё же имеет место сужение содержания налогового потенциала в «широком» смысле. Согласно данной точке зрения определение налогового потенциала в «широком» смысле сводится к определению налогооблагаемых ресурсов, а экономические ресурсы региона могут не облагаться в тот или иной момент ни одним из налогов. В связи с этим оба подхода к определению исследуемого понятия на определённом этапе сводятся воедино, что, на наш взгляд, является недостатком.

Сущность налогового потенциала территории также рассматривают с позиции формирования доходной части бюджета и выравнивания бюджетной обеспеченности (межбюджетный подход). Если занять позицию конечного получателя налоговых поступлений, то налоговый потенциал обернется потенциальным бюджетным доходом на душу населения, который может быть получен соответствующими органами власти за финансовый год при использовании единых для территории условий налогообложения. В этом случае налоговый потенциал, как правило, рассматривается с позиции максимально возможных налоговых платежей, которые могут поступить в распоряжение общества, при определенных институциональных условиях, сформированных для предприятий и домохозяйств. Таким образом, предлагаем его определить как потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен исходя из реализуемых межбюджетных отношений.