Чтение онлайн

Годы президентства Рейгана подтверждают вышеприведенный анализ, хотя и с новой характерной особенностью, поскольку это был консервативный президент, — не обструкционист, а энергичный сторонник активных действий, который стремился проводить крупные изменения в налоговой политике и в политике расходования бюджетных средств. Коалиция республиканцев и консервативных демократов, при поддержке корпоративных и финансовых кругов за пределами Конгресса, сделала почти все, что хотел президент Рейган, сократив или уменьшив за одну сессию Конгресса прогрессивные программы, разработанные за предыдущие пятьдесят лет. Та же самая коалиция в рекордное время предоставила в распоряжение президента Клинтона и американских корпораций соглашения NAFTA и GATT. Как и любой официальный политик, президент намного более успешен на своем властном посту, когда в своих действиях пользуется поддержкой могущественных кругов и их интересов.

В периоды проведения политики «Нового курса» и «Справедливого курса» с доминированием либеральных настроений Белого дома сторонники либеральной политики выступали за сильную президентскую власть и предупреждали о негативных последствиях превращения президента в неэффективную «хромую утку» [707] путем ограничения сроков его пребывания в должности. Выдержав двадцать лет политики президентов Рузвельта и Трумэна, консерваторы пришли к убеждению, что их главная задача состоит в том, чтобы сбалансировать полномочия федерального правительства и, в особенности, президента. Поэтому они успешно провели кампанию за принятие двадцать второй поправки к Конституции (1951), которая ограничила пребывание президента в Белом доме двумя выборными сроками.

Таким же образом либералы в 1950-е годы настаивали на том, чтобы предоставить президенту свободу действий во внешней политике, а консерваторы проталкивали поправку Брикера, которая предусматривала предоставление штатам некоего права вето в отношении полномочий исполнительной власти на заключение договоров, что напоминало Статьи Конфедерации. Либералы говорили о предоставлении президенту права «постатейного вето» (позволяет накладывать вето на отдельные положения законопроекта, принимая другие его части), чтобы он мог лучше противостоять попыткам добавления к законопроекту дополнительных статей со стороны групп особых интересов. Консерваторы рассматривали право постатейного вето как еще один пример узурпации полномочий со стороны исполнительной власти.

К 1980-м годам появилась другая тенденция. К этому времени консерваторы стали лучше воспринимать сильную президентскую власть, выступающую за увеличение военных расходов и в поддержку действий корпоративного капитализма внутри страны и за рубежом. Более того, с учетом появившейся у них способности одерживать победу в борьбе за президентский пост и их невероятные возможности по сбору огромных денежных средств, необходимых для достижения такой победы, консерваторы, включая и членов Верховного суда, стали выступать в поддержку расширения полномочий исполнительной власти. Консервативный президент Рональд Рейган расширил сферу неподотчетных инициатив исполнительной власти, а также усилил мероприятия по их засекречиванию. Он также потребовал для себя право постатейного вето. А в 1988 году президент и другие консерваторы потребовали отмены двадцать второй поправки к Конституции для того, чтобы будущие президенты снова могли находиться на этой должности бесконечное число сроков.

В противоположность этому либералы теперь стали выступать против «имперского президента». (И конечно, некоторые консерваторы стали протестовать против «имперского Конгресса».) Либералы начали говорить о необходимости твердо придерживаться положений Закона о военных полномочиях и сделать исполнительную власть более подотчетной Конгрессу. Они высказывали положительные оценки в отношении двадцать второй поправки к Конституции и более не настаивали на введении права постатейного вето. Они обнаружили, что сильная президентская власть стала, судя по всему, мощным инструментом консерваторов.

Неспособность лидеров реформаторского склада сдержать свои обещания показывает трудность достижения серьезных изменений в политико-экономической системе, которая построена таким образом, чтобы оказывать сопротивление изменениям. В случае Клинтона это был, скорее, не тактический отход, а быстрый переход на сторону корпоративного консерватизма, когда он показал себя почти республиканцем как во внутренней, так и во внешней политике.

Расширение полномочий и сферы ответственности исполнительной власти произошло одновременно с возрастанием концентрации монополистического капитала. Как уже отмечалось, централизованная капиталистическая экономика в масштабах государства нуждается в централизованной государственной власти для удовлетворения своих потребностей. Кроме того, интересы корпораций США выросли до международных масштабов и столкнулись с вызовами со стороны различных антиимпериалистических сил. Вследствие этого возросла степень участия президента в международных делах, и по этой же причине усилилась готовность американских вооруженных сил и ведомств по обеспечению национальной безопасности защищать «интересы США» за рубежом. Президент может вмешиваться в дела других стран различными путями, даже путем разрушения систем общественного пользования и экологических систем целых государств, как в случае с Ираком и Югославией. Такие полномочия президента не способствуют развитию заинтересованности американского народа в демократии, они для этого и не предназначены. Огромные вооруженные силы, которыми руководит президент, как провозглашается, в интересах нашей безопасности, на самом деле дают главе исполнительной власти все возрастающее разрушительное и антидемократическое могущество. По мере роста полномочий исполнительной власти в области внешней политики власть президента над американским народом становится все более неподотчетной и опасной.

Хотя президент и правительство часто считаются ответственными за состояние экономики, они не располагают достаточными возможностями для управления ею. Цель участия исполнительной власти в экономических делах заключается в поддержании и развитии процесса накопления капитала «свободного рынка». На верхней части общественной пирамиды не произойдет, судя по всему, никаких существенных прогрессивных изменений, вне зависимости от того, кто находится в Белом доме, до тех пор, пока не появится массовое общественное недовольство и мобилизация масс в нижней части этой пирамиды.

Некоторые люди доказывают, что бюрократия — это социальное зло, свойственное только социализму или другим разновидностям «государства всеобщего благосостояния». На самом деле бюрократию можно обнаружить почти в любой области современного капиталистического общества — в крупных корпорациях, университетах, религиозных кругах, частных организациях, а также в правительстве. Типичная бюрократия — это организация, которая а) систематически мобилизует человеческие усилия и материальные ресурсы на реализацию определенных проектов и целей, b) укомплектована штатом сотрудников со специальной профессиональной подготовкой, с) управляется с помощью структуры, подотчетной какой-то власти [708] . Бюрократия может быть использована как для управления национальной программой здравоохранения, так и лагеря смерти. Все зависит лишь от политико-экономических условий, в которых она действует.

У бюрократии есть определенные негативные свойства, которые, судя по всему, присущи ее природе. Например, потребность в последовательном и поддающемся учету порядке в любой деятельности порождает тенденцию к появлению бюрократии и ограниченной реакции на новые инициативы. Необходимость принятия ответственности за широкую зону управления или область деятельности может породить проблемы координации и отчетности. А средний гражданин видит только непостижимую для него бумажную карусель и мелких чиновников, составляющих основу бюрократии как в частном бизнесе, так и в правительственных учреждениях. Однако бюрократия так или иначе выполняет сложную и важную функцию. «Величайшее достижение высадки человека на Луну, — замечает Дуэйн Локард, — было результатом огромных усилий не только науки, но также и бюрократии» [709] . То же самое можно сказать о вьетнамской войне, системе социального обеспечения, сельском хозяйстве, системе автодорог, жилищном строительстве и оборонных программах. В соответствии с широко распространенным мировоззрением корпоративной Америки государственная бюрократия дорого обходится, неэффективна и служит каналом утечки средств, заработанных более производительной частной экономикой. В качестве средства борьбы с этим недостатком обычно предлагают передать большинство государственных программ частным подрядчикам («приватизация») или их полное упразднение. Сторонники свободного рынка настаивают на том, что в частном секторе все работает лучше, поэтому правительство «должно функционировать в большей степени как бизнес». Хотелось бы поинтересоваться, как этого можно достичь? Правительство имеет дело со сложными социальными проблемами, противоречивыми целями и конкурирующими избирательными округами. Подобно какому бизнесу должно действовать правительство? Может быть, подобно тем пятидесяти тысячам фирм, которые ежегодно терпят банкротство? Пли подобно тем успешным корпорациям, которые сами представляют собой гигантские бюрократические структуры и получают щедрые государственные субсидии, обслуживая только тех, у кого достаточно собственных финансовых средств или большой кредит? Может быть, мы хотим, чтобы правительство действовало как частные компании под руководством неизбранных директоров, которые подотчетны только самим себе, нескольким банками и крупным инвесторам? Впрочем, именно это и происходит с международной бюрократией из частного сектора, как, например, Всемирной торговой организацией, которая вся состоит из представителей корпораций, готовых отменить действие законов в своей собственной стране [710] .

Если мы организуем работу правительства по примеру бизнеса (в любом смысле этого слова), тогда кто будет обеспечивать функционирование дорогостоящих, бесприбыльных государственных служб, которые необходимы для выживания государства и самого бизнеса? Например, кто предоставит сотни миллиардов долларов на строительство дорог и автомагистралей, необходимых для автомобильной промышленности, а также на компенсационные выплаты на переселение тех жителей, чьи дома оказались на пути строительства новых автомагистралей? Можно ли в таких случаях считать правительство обузой автопромышленности или в этом случае все наоборот?

Неэффективность и потери существуют в частном бизнесе так же, как и в государственных администрациях, но информация об этом редко становится достоянием гласности. Редко говорится и о том, что у государственной бюрократии административные издержки, как правило, меньше, чем в частном секторе. Такие издержки государственной программы медицинского обслуживания Medicare составляют менее 3 центов на один доллар затрат, а аналогичные издержки систем частного медицинского страхования доходят до 26 центов на доллар затрат. Должностные лица государственной администрации обычно работают дольше и за меньшую оплату, чем менеджеры частной бюрократии. За последние десятилетия покупательная способность должностных окладов высших федеральных чиновников сократилась (с учетом инфляции), а заработки высших администраторов частных фирм резко выросли [711] .