Чтение онлайн

§ 6

Особенности правового режима лесов и растительного мира вне лесов

Отношения по поводу лесов и дикого растительного мира вне лесов в российском законодательстве традиционно регулируются разным законодательством: лесным законодательством и законодательством о растительном мире вне лесов. И хотя в естественнонаучном смысле эти природные объекты суть растительный мир, в юридическом смысле они считаются разными природными объектами.

Обратим внимание на то, что к растительному миру относятся только дикие растения, т. е. экологически связанные с остальной природой. Соответственно, культурные растения, выращиваемые человеком для потребления, не являются частью растительного мира. Отношения по поводу этих растений регулируются аграрным, а также гражданским законодательством.

Особенности правового режима лесов. Юридическое понятие «лес», основывающееся на анализе сферы действия лесного законодательства и содержания института права лесопользования, может быть определено как совокупность всех растительных организмов, древесных, кустарниковых, травянистых и других растений (мхов, лишайников и т. п.) [75] . Следует уточнить, что речь идет о совокупности названных видов, произрастающих в пределах земель лесного фонда Российской Федерации и землях иных категорий.

По целевому назначению леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным (ст. 10). В зависимости от целевого назначения Лесной кодекс РФ определяет особенности их использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов.

К защитным лесам , в частности, относятся:

леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;

леса, расположенные в водоохранных зонах;

леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов (леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно – бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; зеленые зоны, лесопарки; городские леса; леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно – санитарной) охраны лечебно – оздоровительных местностей и курортов;

ценные леса (государственные защитные лесные полосы; противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; орехово – промысловые зоны; лесные плодовые насаждения; ленточные боры.

При этом Лесной кодекс РФ выделяет особо защитные участки лесов , к которым относятся:

– берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;

– опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;

– постоянные лесосеменные участки;

– заповедные лесные участки;

– участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;

– места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных.

Лесным кодексом РФ определяется правовой режим отдельных категорий лесов. Так, в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных Лесным кодексом. Выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений (ст. 105).

В зеленых зонах, лесопарках запрещается:

– использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;

– ведение охотничьего хозяйства;

– ведение сельского хозяйства;

– разработка месторождений полезных ископаемых;

– размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений.

Конкретные особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов (ст. 24 ГК РФ).

Кодексом определяются виды использования лесов . Согласно ст. 25 использование лесов может быть следующих видов:

заготовка древесины;

заготовка живицы;

заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;

заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;

ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;

ведение сельского хозяйства;

осуществление научно – исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

осуществление рекреационной деятельности;

создание лесных плантаций и их эксплуатация;

выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;

выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;

строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;

переработка древесины и иных лесных ресурсов;

осуществление религиозной деятельности.

Лесной кодекс РФ требует ежегодного представления в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий лесной декларации , т. е. заявления об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов (ст. 26). Декларация подается лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.

Граждане и юридические лица – лесопользователи в соответствии со ст. 49 ЛК РФ должны представлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий отчет об использовании лесов (информация об объеме изъятых лесных ресурсов, их товарной структуре, другая информация).

В целях обеспечения рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Лесной кодекс предусматривает ряд организационно – правовых мер.

Важную роль играет планирование , осуществляемое в форме лесного плана субъекта Федерации (ст. 85 ЛК РФ). В лесном плане определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения. К лесному плану прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения. Лесной план утверждается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка (ст. 87 ЛК РФ). Лесохозяйственные регламенты утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Лесохозяйственный регламент разрабатывается на срок до десяти лет и устанавливает:

– виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со ст. 25 ЛК РФ;

– возрасты рубок, расчетную лесосеку, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования;

– ограничение использования лесов в соответствии со ст. 27 ЛК РФ;

– требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

В свою очередь лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов (ст. 88), подлежащий государственной или муниципальной экспертизе (ст. 89).

Для проверки состояния лесов, определения их количественных и качественных характеристик уполномоченным федеральным органом исполнительной власти проводится государственная инвентаризация лесов (ст. 90 ЛК РФ). Инвентаризация лесов проводится в целях:

– своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса;

– оценки эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;

– информационного обеспечения управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также в области государственного лесного контроля и надзора.

Для учета лесов ведется государственный лесной реестр , представляющий собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках (ст. 91 ЛК РФ).

Лесным кодексом РФ регулируется также государственный лесной контроль и надзор, государственный пожарный надзор в лесах, а также муниципальный лесной контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов.

Прогрессивный опыт, накопленный в мире, показывает, что чрезмерные темпы использования лесных ресурсов в действительности не так уж необходимы. Объемы вырубки лесов могут быть значительно снижены усилением контроля за отходами и увеличением использования вторичных материалов. Для производства бумаги и упаковочного картона вместо интенсивных рубок леса многие государства всемерно используют вторичное сырье. Так, доля бумаги, полученной из макулатуры, в общем производстве бумаги составляет в Швеции 53 %, в Японии – 52, Западной Европе – 46, США – 45. В этих государствах по всей территории созданы четко действующие и разветвленные системы сбора макулатуры. В России существовавшая система пунктов сбора макулатуры практически разрушена. Макулатура, как правило, выбрасывается в контейнеры для бытовых отходов и вывозится на свалки или сжигается.

Особенности правового режима растительного мира вне лесов. Наиболее полно регулирование использования и охраны растительного мира осуществлено в лесном законодательстве. Что же касается растительного мира вне лесов, то отношения по поводу его объектов фрагментарно регулируются земельным, водным, горным законодательством, законодательством об особо охраняемых природных территориях. Определяя объекты охраны окружающей среды, Закон об охране окружающей среды называет леса и иную растительность. Водный кодекс РФ устанавливает обязанность водопользователей не допускать ухудшения среды обитания растительного мира. Для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает создание ботанических государственных заказников, а в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира – дендрологических парков и ботанических садов. Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды растений заносятся в Красную книгу РФ, в которой предусмотрен режим их использования и охраны.

Важное экологическое значение наряду с экономическим имеют для охраны растительного мира постановление Правительства РФ от 17 мая 1995 г. № 486 «О неотложных мерах по охране лесов и оленьих пастбищ от пожаров в 1995 году» и распоряжение Правительства РФ от 15 июня 1994 г. № 908–р «О нормативах возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии, уничтожении или порче оленьих пастбищ».

Уже в 70–е годы ученые обосновали необходимость принятия самостоятельного закона «Об охране и использовании внелесной растительности» [76] . А. Б. Искоян, посвятившая свое исследование охране растительного мира, считает, что таким Законом следует:

– установить экологически обоснованные правила и нормы по охране, рациональному использованию и воспроизводству растительного мира;

– ввести запреты и ограничения на пользование растительным миром, включая ограничения сбора диких растений, их цветов и т. п. для нужд населения и народного хозяйства, а также для ботанических коллекций и иных научных целей;

– предусмотреть меры по предотвращению и пресечению самовольного пользования и иных нарушений порядка пользования растительным миром;

– установить меры, обеспечивающие сохранение благоприятной среды произрастания диких растений, а также иные меры [77] .

§ 7

Особенности правового режима животного мира

В юридическом отношении животные признаются дикими, если они: а) являются компонентами окружающей среды; б) находятся в состоянии естественной свободы.

Под охрану Закона о животном мире берутся не только животные, относящиеся к объектам охоты и рыболовства, но и все другие животные, находящиеся в условиях естественной свободы. Отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, регулируются названным Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Речь идет об объектах животного мира, выращиваемых, к примеру, в рыбопитомниках, которые на каком‑то этапе интродуцируются в природную среду.

Домашние животные, а также дикие животные, содержащиеся в неволе (в зоопарках, аквариумах и т. п.), не являются объектами животного мира в смысле законодательства об окружающей среде. Отношения по поводу таких видов животных регулируются аграрным, гражданским и иным законодательством.

Животный мир издавна служит людям в качестве источника пищевых продуктов, промышленного и лекарственного сырья, других материальных ценностей, необходимых для удовлетворения потребностей человека. В преамбуле Закона о животном мире животный мир объявляется достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан России.

В отличие от других природных ресурсов законодательство о животном мире не предусматривает частной собственности на объекты животного мира. Животный мир в пределах территории России является государственной собственностью. Субъектами такой собственности выступают Российская Федерация и ее субъекты. Одной из характерных особенностей животного мира является миграция его объектов через границы субъектов Федерации и государственную границу.

В соответствии с Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Обратим внимание на то, что, обоснованно относя к предметам совместного ведения природоресурсное законодательство и законодательство об охране окружающей среды, п. «к» ст. 72 Конституции РФ не называет законодательство о животном мире [78] . Это – позиция законодателя или пробел? Вопросы, не отнесенные к исключительному ведению России и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ – предмет собственного правового регулирования субъектов Федерации. Полагаем, что отсутствие в ст. 72 Конституции РФ упоминания законодательства о животном мире – пробел в конституционном регулировании.

Исходя из международно – правовой концепции сохранения биоразнообразия, формируемое российское законодательство о животном мире основывается на принципе устойчивого существования и устойчивого использования животного мира. Под устойчивым существованием животного мира в Законе о животном мире понимается существование объектов животного мира в течение неопределенно длительного времени. Устойчивым использованием объектов животного мира признается использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию.

Основными организационно – правовыми инструментами регулирования охраны и использования животного мира в соответствии с Законом о животном мире являются государственный учет, государственный кадастр, государственный мониторинг объектов животного мира, нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания, государственные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания, экологическая экспертиза, государственный контроль в данной области.

Основные требования по охране и использованию животного мира направлены на:

– сохранение видового многообразия животного мира,

– охрану среды обитания, условий размножения и путей миграции животных;

– сохранение целостности естественных сообществ животных;

– научно обоснованное, рациональное использование и воспроизводство животного мира;

– регулирование численности животных в целях предупреждения вреда окружающей среде и народному хозяйству.

Правовое регулирование использования и охраны объектов животного мира осуществляется посредством установления видов и способов пользования животным миром, установления ограничений и запретов на использование объектов животного мира, охраны среды обитания объектов животного мира. В частности, сохранение объектов животного мира может быть достигнуто путем изменения вида пользования животным миром с запрещением изъятия объектов животного мира из среды обитания и организации использования этих объектов без изъятия в культурно – просветительных, рекреационных и эстетических целях, включая организацию экологического туризма.